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第四节 由公共产品短缺向城乡基本公共服务均等化转型

作者: 迟福林   时间: 2011-04-19    已有人阅读过

加快建立惠及13亿人的基本公共服务体系,逐步实现基本公共服务均等化,以应对全社会基本公共需求全面快速增长的挑战,这既是我国实现民富优先的根本所在,也是扩大内需的重要手段,更是防止“中等收入陷阱”的战略举措。

一、基本公共服务均等化对发展方式转变的重大影响

1.基本公共服务均等化有助于促进国富优先向民富优先的转变

改革开放30多年,我国以经济总量为导向的发展形成了特定的财政支出结构、投资结构、体制制度安排、发展机制以及投资出口拉动的经济增长模式。随着内外环境的变化,以做大经济总量为基本导向的、国富优先的发展战略面临诸多挑战,需要尽快实现向国民收入导向的转变。正如温总理所指出的,“政府的责任就是要保证城乡居民收入不断提高”。实现国民收入导向,重要途径之一就是推进基本公共服务均等化。基本公共服务具有社会财富再分配功能,是分配公共资源的主要渠道,也是保障公民生存和发展基本权利、提高其可行能力、促进他们更多参与和分享经济社会发展的重要途径。

2.基本公共服务均等化有助于推动人的自身发展

人的自身发展导向,核心就是满足广大社会成员在不同阶段的基本需求。随着经济总量的不断扩大和社会消费结构的转型升级,与人的自身发展直接相关的公共产品和公共服务需求全面快速增长,公共产品短缺将在很长一个时期内成为基本趋势。在这一背景下,基本公共服务均等化是满足人的发展性需求,实现“有尊严的生活、体面劳动”的基础,使广大社会成员“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。基本公共服务均等化是保障人民过上幸福、体面生活的基础。

3.基本公共服务均等化是刺激消费、扩大内需的必要条件

(1)基本公共服务均等化有助于扩大消费。政府公共服务支出不足成为我国居民消费率下降的重要原因。在既定政府支出规模下,降低政府投资规模,增加政府消费特别是公共服务消费,总体上有利于提高居民消费水平。根据世界26个主要国家的历史数据,政府公共服务支出占政府总支出的比重每提高1个百分点,居民消费占GDP的比重将增加0.2个百分点。由于我国政府公共服务支出总体不足,迫使居民用自身的收入来支付快速增长的教育、医疗、社保等支出,不仅挤压了居民的其他消费增长,而且增加了居民的谨慎预期,导致居民面临较多消费不确定性和消费风险,降低了消费倾向。如果能够在覆盖13亿人的公共服务体制建设上取得重大突破、政府在基本公共服务领域的投入完全到位、社会安全网初步建立,将对稳定居民的消费预期起到重要的作用,居民消费率有望在“十二五”提高10~15个百分点,达到60%左右,成为真正拉动经济增长的内生动力。

(2)基本公共服务均等化是新阶段的投资重点。根据中改院课题组的测算,未来10年左右,实现中共十七届三中全会提出的城乡基本公共服务均等化水平明显提高的目标,需要基本公共服务财政支出年增长率达到5%左右,投资总额估计在20万亿元左右,占现行财政预算总收入的43.85%。由此可使消费率提高10多个百分点。另据国务院发展研究中心课题组预测,如果将基本保障占GDP的比重从2008年的5.4%提高到2015年的9.3%,年均可释放内需潜力1.6万亿元。

4.基本公共服务均等化是推进产业结构调整的客观要求

服务业是国民经济的重要组成部分,其内涵十分丰富,包括教育、卫生、社会保障和社会福利、文化体育娱乐、公共管理和社会组织等众多行业。加快发展服务业,对于促进国民经济又好又快发展和社会全面进步,具有重要的现实意义和深远的历史意义。加快基本公共服务均等化进程,加大对基本公共服务的投资,有助于加快服务业的发展。初步测算,如果未来5年在基本公共服务均等化方面投资10~15万亿元(年均投资2~3万亿元),服务业比重有望提高10~15个百分点,达到55%~60%,真正成为拉动经济增长的动力。

5.基本公共服务均等化是提高自主创新能力的必由之路

要提高人力资本投入在经济增长中的贡献率,必须全面提高人口素质。《国家中长期人才发展规划纲要(2010~2020年)》提出,“到2020年,人力资本投资占国内生产总值比例达到15%,人力资本对经济增长贡献率达到33%,人才贡献率达到35%”。自主创新的关键在人才,人才的成长靠教育。从国际经验看,日本与亚洲四小龙在经济起飞阶段走的也是“出口导向、投资拉动”的道路,经济起飞后同样面临资源环境问题突出、自主创新能力弱的矛盾。这些国家和地区的解决之道正是加大教育投入,重视人才培养,成功地实现了经济增长方式由依赖物质投入向依赖知识投入为主的转变。

6.基本公共服务均等化有助于缩小发展差距、促进发展公平

当前,我国贫富差距、城乡差距与区域差距都与基本公共服务直接相关。有研究表明,在导致我国收入分配差距拉大的各种因素中,教育因素所占比重已达到20%。我国城乡名义差距为3.33倍,如果把城乡公共产品和包括各种社会福利的基本公共服务差距考虑进去,实际城乡差距大概在5~6倍左右,基本公共服务因素在城乡实际收入差距中占40%左右的权重。

以教育为例,教育对缓解城乡收入差距作用更为明显。美国经济学家D.Galejohson分析,我国农民受教育时间每增加1年,其收入就可增长3.6%~5.5%,如果第一产业从业人员受教育水平达到城市人口受教育水平,城乡居民收入差距可缩小15%-20%。

二、初步形成城乡基本公共服务均等化的格局

“十二五”时期是我国实现基本公共服务均等化的关键时期,需要初步形成基本公共服务均等化的格局。总体而言,我国已初步具备实现基本公共服务均等化的财力条件,并且制度创新的时机日趋成熟。

1.基本公共服务均等化的财力条件

(1)“十二五”基本公共服务均等化大致需要20万亿元的投入。测算表明,以2009年基本公共服务人均财政支出的1677.06元作为“十二五”时期基本公共服务人均财政支出增长起点,并使其年均增长率不低于15%,人口年均增长率保持6‰~7‰,我国“十二五”基本公共服务财政投入总需求合计为205462.44亿元。

(2)“十二五”初步实现基本公共服务均等化的财政保障能力。

——“十二五”财政收入增长趋势明显,将为基本公共服务均等化奠定坚实基础。近几年来财政收入均保持20%以上的增长速度,2010年财政收入预计超过10万亿元。

——国有资本收租分红制度化将进一步增强基本公共服务均等化财政支出能力。2009年中央企业实现利润9000多亿元,税后利润也达到6000多亿元,而当年中央财政从中央企业国有资本收益中仅收取388.7亿元,只占中央企业税后利润的6.2%财政部.将适当提高国有资本收益收取比例[OL].财经网,2010-05-13.。如果将目前《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》中规定的中央企业上缴比例占其净利润的5%~10%,适当提高到25%~35%,则2004~2008年中央财政可以实现1500~2100多亿元的收入,比按原来比例收缴增收1200~1800亿元。考虑到经济发展和企业利润的增长,“十二五”各级政府从国有资本分红中可获得至少7000~10000亿元收入,将大幅度增加基本公共服务的财政收入。

——城市化加快带来的巨额土地出让金收入,将为“十二五”时期推进基本公共服务均等化提供非常可观的资金保障。“十一五”全国土地出让金收入初步估算达到7万亿元。“十二五”城市化率可望提高5~10个百分点,土地出让金同比增长5~10个百分点,土地出让金收入将达到8万亿元左右。这些有利因素将是“十二五”时期加快推进基本公共服务均等化的重要保障。

2.“十二五”基本公共服务均等化制度创新时机成熟

(1)广大社会成员对改善民生的愿望迫切。2003年SARS危机的爆发,充分暴露出我国基本公共服务体制建设的滞后,“十一五”时期政府在解决基本民生问题方面付出了巨大努力。在这民生5年里,教育、医疗得到显著改善,农村养老保障开始起步。近年来,调整收入分配,改善住房,解决农民工问题等成为呼声最高的民生问题,迫切要求建立适应社会需求的基本公共服务体制,出台全国基本公共服务均等化规划。

(2)基本公共服务均等化改革阻力相对较小,比较容易形成改革共识。从现实情况,改革的复杂性和深刻性全面增强,改革涉及重大利益关系的调整,改革共识更难形成,推进全面改革的难度显著增大。基本公共服务领域的改革,尽管也触及地方和部门利益,但毕竟容易在多方面达成共识,改革的阻力相对较小。因此,“十二五”时期最有可能在全国范围内建立基本公共服务体制方面取得突破。

(3)东部沿海地区已开始推进基本公共服务均等化。从2008年开始,东部沿海的广东、浙江等地区开始着手制定基本公共服务规划。例如,2009年广东省颁布《基本公共服务均等化规划纲要(2009~2020)》,提出未来11年,广东将以实现城乡、区域和群体间基本公共服务均等化为目标,以公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等工作为重点,加大公共服务投入,创新公共服务体制,完善推进基本公共服务均等化的体制保障和配套措施。

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