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第一节 二次改革挑战政府转型

  时间: 2011-05-03    已有人阅读过

以中共十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》出台为标志,我国已进入改革开放以来第六次行政管理体制改革的新阶段。近两年来,行政管理体制在大部门体制建设等方面有某些重要进展,但总体来说,发展主义政府的基本格局并没有大的改观,具体表现在政府主导型的经济增长方式仍然是经济运行的基本特点,而且有的方面在国际金融危机之后还有所强化。分配格局的失衡,也与发展主义政府直接相关。

专栏5.1 中改院关于建设公共服务型政府的研究脉络

2003年SARS危机后,中改院开始将建设公共服务型政府作为研究重点,提出了一系列的思路和对策。

2003年4月,中改院形成《从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”的建议(十四条)》报告,在国内首次提出了建设公共服务型政府的概念。报告认为,SARS危机是我国改革发展进入新阶段遇到的一次突发性公共事件。从SARS危机中吸取教训,最具实质性的行动步骤是加快政府改革,实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转变。

2003年11月,中改院形成《加快建设公共服务型政府的若干建议(24条)》。该报告获得第十一届孙冶方经济学奖。报告提出,政府转型的目标取向是建设公共服务型政府。所谓“公共服务型政府”,从经济层面上说,政府存在是为了纠正“市场失灵”,主要为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务,制定公平的规则,加强监管,确保市场竞争的有效性,确保市场在资源配置中的基础性作用。政府不应该直接作为微观经济主体参与市场竞争或者依靠垄断特权与民争利;从政治层面上说,政府的权力是人民赋予的,政府要确保为社会各阶层,包括弱势群体提供一个安全、平等和民主的制度环境,全心全意为人民服务,实现有效的治理而不是统治;从社会层面上说,政府要从社会长远发展出发,提供稳定的就业、义务教育和社会保障,调节贫富差距,

打击违法犯罪等,确保社会健康发展。

2004年10月,中改院在《在宏观调控中加快改革》一文中提出,政府转型已成为当前改革的中心和重点,以公共服务为中心的政府转型,是市场化改革进程和经济社会协调发展的内在要求。在继续加大经济性公共服务的同时,要明显地提高社会性公共服务的比重,从我国经济转轨的现实需求出发强化政府的制度性公共服务供给。

2006年2月6日,中改院院长迟福林在温家宝总理主持召开的经济社会领域专家学者座谈会上,提出《“十一五”时期政府行政体制改革的七点建议》。建议“十一五”时期的改革,要在完善社会主义市场经济体制的过程中,加快建立社会主义公共服务体制,以大大强化政府的公共服务职能,为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品。

2006年8月,中改院形成《加快建设社会主义公共服务体制(18条)建议》,提出在完善市场经济体制的同时,加快建设公共服务体制。建议指出,我国社会正面临日益突出的两大矛盾:一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束之间的突出矛盾;二是公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的突出矛盾。要解决第一个矛盾,必须继续坚持市场化改革,进一步完善社会主义市场经济体制;要解决第二个矛盾,其根本途径是加快建立社会主义公共服务体制。

2006年11月,中改院形成《以基本公共服务均等化为重点调整和改革中央地方关系的建议(9条)》,指出我国以经济总量为导向的中央地方关系面临挑战,加快政府转型,完善公共服务体制,重在以基本公共服务均等化为重点调整和改革中央地方关系。

2007年1月,中改院形成《推进以落实科学发展观为目标的政府管理体制改革(20条建议)》,提出政府转型的三大任务:一是以实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变为重点,完善市场经济体制。这就要求政府由经济建设性主体向经济性公共服务主体转变,以此来提供经济可持续发展的体制保障;二是以基本公共服务均等化为重点,强化政府在建立公共服务体制过程中的主体地位和主导作用。这就要求政府尽快成为社会性公共服务的主体,以此来强化政府的再分配职能;三是以强化政府自身建设和改革为重点,改善公共治理结构。这就要求政府从部门利益、行业利益、地区利益中超脱出来,为社会公平正义提供重要的制度保障。并提出了大部门体制的改革思路。

2008年3月9日,全国政协委员、中改院院长迟福林在全国政协十一届一次会议第三次全体会议上以《以行政管理体制改革为重点推进新阶段的全面改革》为主题的发言中指出:实现经济发展方式的转变,首先在于通过行政管理体制改革,实现经济运行机制由政府主导向由市场主导的转变,为市场在资源配置中发挥基础性作用提供重要的体制保障;推进以民生为重点的社会建设,重要的是通过行政管理体制改革,确立政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用,以强化政府的公共服务职能;统筹中央与地方关系,其实质是通过行政管理体制改革,形成一个合理的中央与地方的权力和利益格局,并建立与此相适应的财政税收体制和官员考核机制。

资料来源:根据中改院关于建设公共服务型政府研究的相关资料整理。

一、发展主义政府难以实现民富优先

1.发展主义政府的鲜明特征

在实践中,所谓“发展主义政府”,就是政府以做大经济总量为目标,直接介入经济发展的宏观和微观事务,主导整个经济发展。发展主义政府在扩大经济总量、实现经济起飞的进程中发挥了积极作用,但也存在一些明显的缺陷,具有不可持续性。

(1)重经济、轻社会。发展主义政府强调“以经济建设为中心”。在制度安排上,中央地方财税关系、GDP政绩观,促使地方政府把主要精力放在做大经济总量上,造成社会发展滞后于经济发展。

(2)重投资、轻消费。由于地方政府的GDP和财政收入主要来源于大项目投资,导致地方政府热衷于招商引资,上重化工项目。地方财政税收主要来源于生产型的增值税,而非消费税,诱使地方政府专注于GDP总量的增长,对本地居民收入与消费增长重视不够。

(3)重国富、轻民富。城乡居民收入水平在较长时间赶不上经济增长的速度,深层次的原因在于发展主义政府。这是因为,发展主义政府倾向于将财富集中到政府,以使政府能够拥有更多的资源干预经济发展。

(4)重城市、轻农村。农村经济社会发展成为薄弱环节,二元经济结构长期难以改变,也与发展主义政府相联系。在工业化进程中,工业比农业更能够带来经济总量的扩张,这使得地方政府不可能把更多的资源用于农村发展。

2.发展主义政府以政府掌控经济资源为前提

发展主义政府之所以能够全方位地介入各类发展事务,主要原因在于政府掌控了各类经济资源,使其有条件、有能力干预经济发展。

(1)政府保持着对重要资源要素价格的控制权。例如,政府对城市化进程的主导,在很大程度上是以政府控制土地要素价格为条件。在城市化进程中土地是重要的生产要素,但土地征用由政府严格控制。农村土地首先要经过政府审批、征用后才能进入市场。而且,对国民经济产生重大影响的能源、资源价格仍在很大程度上是由行政主导。再如,利用市场经济手段管理生态环境是市场经济的通行做法,但现行生态环境管理还主要是采用行政手段。为追求GDP的增长,许多地方政府放松了对生态环境的保护标准,使得企业成本难以体现环境损害成本。

(2)政府掌控着庞大的国有资产。近年来,尽管国有企业的数量大大减少,但国有资本的规模却在快速扩张。“十一五”时期,国有垄断行业扩张的速度快于GDP的增速。国资委的统计数据显示:2005~2009年,全国国有企业资产总额从25.4万亿元增加到53.5万亿元,年均增长20.5%。

(3)地方政府围绕做大经济总量的投融资平台增加迅猛,成为地方政府直接介入经济建设的重要抓手。金融危机以来,各地政府为争取国家4万亿元项目,积极筹措配套资金,纷纷打造和扩大投融资平台。这些投融资平台在努力争取银行信贷、扩大社会直接间接融资后,将大量资金投向政府项目、国有企业,民营企业难以得到平等的资金支持。据统计,目前全国共有各级政府投融资平台3800多家,其中70%以上为县区级平台公司。2008年初,全国各级地方政府投融资平台的负债总额约为1万多亿元。据银监会统计,截至2009年末,地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元。

3.“国富民不富”的深层次原因在于发展主义政府

发展主义政府的存在以政府集中掌控资源和财富为前提,不可能不挤压企业和居民收入的份额,其直接的效应是“国富民不富”。

(1)土地增值收益大量向政府集中不利于控制房价过快上涨趋势。最近10年,各地土地出让金收入迅速增长,占地方财政收入的比重不断提升。资料显示,2001~2003年,全国土地出让金达9100多亿元,约相当于同期全国地方财政收入的35%;2004年,收入近6000亿元;2009年达到1.5万亿元,相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。在有些县、市,土地出让金占预算外财政收入的比重已超过50%,有些甚至占80%以上。由于土地供应量约为过去两年的总和,2010年全国土地出让金有望突破2万亿元。在地方财政严重依赖于土地增值收益的背景下,造成房地产调控难以到位。

(2)信贷资源向国有企业集中,其效应是补贴国有资本。近年来政府采取低利率的货币政策,在低利率的情况下谁能够得到贷款就能够加快发展。民营经济、中小企业早已成为经济增长和解决就业的主力军和生力军,按照民富优先的原则,应当保障民营经济和中小企业获得信贷资金的机会,但银行信贷资金大约有80%左右贷给了国有企业。2009年近10万亿信贷资源90%流向了国有企业,提供90%就业的中小企业只获得了10%左右。

(3)国民收入向政府集中的态势明显。在整个GDP结构中,政府收入、企业收入、劳动者报酬是此消彼长的。国民收入向政府集中势必会挤压企业收入和劳动者报酬。2002~2007年,我国GDP年均增长10.6%,而财政收入年均增长21.09%,增速是GDP的两倍以上。即使在经济最困难的2009年,国家财政收入仍实现11.7%的增长。按照周天勇的估计,2009年我国预算内财政收入68476.9亿元,加上预算外表内收费和表外收费、社会保险金、土地出让金等,共计114885.04亿元,占当年GDP 337313.4亿元的34.06%。在政府收入增加的同时,国有企业收入增长也快于民营企业和中小企业,而民营经济和中小企业是绝大多数劳动者报酬的来源,这必然大大挤压劳动者报酬。

二、政府主导型经济增长方式难以为继

1.经济增长方式带有政府主导的鲜明特征

我国的经济增长方式有多个维度,从经济转轨的视角看,本质的特征是政府主导。

(1)政府主导投资。改革开放30年,我国商品已经市场化,但资源要素尚未完全市场化,政府仍然控制着某些重要矿产资源、土地等重要生产要素的价格,低成本的投资扩张与此直接相关。政府通过控制国企、批租土地、项目审批、价格管制、行政垄断、地区保护等,仍掌握着过多的资源配置权,在一些重要领域排斥了市场配置资源的功能。

(2)政府主导出口。这些年来我国产品之所以能够在国际市场具有竞争力,除了劳动力廉价之外,更多的是政府因素。如一些地方政府对出口企业采取低土地价格的政策,一些地方政府放松了环境保护,使得产品比较廉价。许多产品在国外售价比国内还便宜,原因是现行出口退税政策。例如,2010年,全国共办理出口退税7328亿元,增长13%,这一增速超过了GDP的增长速度。

(3)地方政府围绕GDP增长的竞争。1994年分税制改革以来,地方政府围绕GDP增长的竞争愈演愈烈。现行地方政府主导型增长方式的主要特点是:以追求GDP总量为主要目标,以扩大投资规模为主要任务,以土地批租和重化工业项目为重要特点,以行政干预和行政推动为主要手。

2.政府主导型经济增长方式弊大于利

过去30年经济快速增长,重要经验是政府主导型经济增长方式,如政府主导投资可以快速扩大经济总量,解决人们的生存型需求。进入发展型新阶段,经济生活中的许多深层次矛盾和问题都同政府主导型的经济增长方式相联系,政府主导型经济增长方式难以适应公平与可持续的科学发展的要求,改革迫在眉睫。

(1)从经济层面看,政府主导难以适应可持续发展的要求。日益严峻的环境污染,更多地反映了政府主导的投资冲动和政府责任的缺失。投资增长过快,很大程度上源于政府主导投资体制的推动。政府主导投资加剧了投资与消费的失衡,不利于形成消费主导的格局。如果地方政府仍把主要精力放在投资上,不仅建设消费大国的目标难以实现,还会进一步加大生产过剩的风险和挑战。

(2)从社会层面看,政府的公共服务职能缺位,不利于协调重大利益关系,缩小城乡、地区、贫富差距。在政府主导型的经济增长方式下,地方政府在义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务、基本住房保障等方面的责任缺失,不仅使其在调节收入分配上难以发挥应有的作用,还会进一步加大利益失衡的矛盾。

(3)从政治层面看,政府在经济领域过大的权力,不利于规范和约束公共权力,容易造成腐败与寻租。这些年来,腐败现象屡禁不止,深层次的原因在于政府在经济领域拥有过大的权力,形成在土地批租、城市拆迁中大量的寻租机会等。

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