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第二节 确立以公共服务为中心的政府转型

作者: 迟福林   时间: 2011-05-04    已有人阅读过

民富优先的二次改革重在改变发展主义政府,实现经济增长方式由政府主导向市场主导的转变,建设公共服务型政府。在市场经济体制初步确立的大背景下,政府职能的本质是公共服务,通过良好的经济性公共服务、社会性公共服务、制度性公共服务创造良好的社会预期,更有利于建设消费大国,实现公平与可持续的科学发展。

一、强化政府的经济性公共服务职能

1.政府的经济职能要转向经济性公共服务

(1)改变政府主导型经济增长方式的时机已经成熟。一是我国已初步建立了市场经济体制的基本框架,强化市场在资源配置中的基础性作用要求改变政府主导型经济增长方式;二是民营经济和中小企业成为解决就业和稳定经济增长的主要力量,政府从直接参与投资建设中退出来不仅不会影响经济发展,还有利于培养经济增长的内生动力;三是我国经济已由反危机管理转向常态管理。国际金融危机以来,政府处于反危机管理的状态,随着经济逐步企稳进入常态,通货膨胀已开始抬头,政府反危机时的经济刺激政策必然逐步淡出。这就有条件进一步压缩政府的投资建设规模,促进政府转型。

(2)政府要从主导经济增长转向提供经济性公共服务。市场经济条件下政府经济职能的本质是提供经济性公共服务,在完善市场经济体制的今天,政府应从直接干预微观经济中超脱出来,把提供经济性公共服务作为自己的主要职能,有利于藏富于民,加快经济结构的战略性调整。

专栏5.2 政府经济职能的本质是提供经济性公共服务

市场经济条件下,政府经济职能的本质不是直接投资搞建设,而是提供经济性公共服务。政府的经济性公共服务职能主要包括:

——通过有效的宏观经济调控和管理,为全社会提供良好的金融环境和经济发展环境;

——提出合理的中长期规划,为企业和社会提供经济社会发展预测;

——通过严格、规范的市场监管,形成良好的市场环境,保持公平的市场竞争秩序;

——提供经济信息是最重要的经济性公共服务,政府要及时、公开地向全社会提供经济信息和市场信息;

——政府要为全社会提供水、电、气、交通等最基本的基础设施。

资料来源:迟福林.政府的经济职能:要提供经济性公共服务[N].财经时报,2005-01-15.

2.强化政府的经济战略职能

(1)强化政府的对外开放战略职能。改革开放之初,我国在全球贸易中排名第32位,是一个贸易小国,但是今天,我国已成为世界第二经济大国——世界第一大出口国、第二大进口国,也有世界上最多的外汇储备。未来5~10年,国际经济再平衡使得全球经济进入大国博弈时代,外贸、汇率、低碳经济等领域的国家间博弈将愈演愈烈。在这个特定背景下,强化政府对外开放战略职能的任务越来越急迫。

——尽快形成多元化的对外贸易战略。加大与新兴经济体之间的贸易,改变出口过于依赖欧美市场的局面,以应对欧美不断升级的国际贸易保护主义。

——尽快形成人民币国际化战略。充分考虑到新时期的汇率改革与我国国际地位相适应,把人民币国际化作为基本方向。着眼于10~20年,确定人民币国际化的战略步骤。

专栏5.3 人民币国际化有利于促进国际货币体系改革

国际货币体系改革是国际金融体系改革的核心内容。现行国际货币体系越来越不适应全球经济合作发展的新格局。现在,美元既是美国的本币,又是全球最重要的储备货币,当这两种功能发生矛盾时,美国政府总是从美国的利益出发实行货币政策,从而带来国际资本的非正常流动,引发国际金融市场震荡。这是1997年产生东南亚金融危机的重要原因,也是美国2008年爆发严重金融危机的重要原因。面对这种不合理的货币体系,新兴经济体不得不放慢资本对外开放的步伐,不得不大量增加外汇储备。2010年全球外汇储备急增8万亿美元,是1997年的1倍。美元贬值造成外汇储备的相应缩水。因此,必须对国际货币体系进行改革。

国际货币多元化,是改革现行国际货币体系的现实选择。改革现行国际货币体系有许多种方案。有人主张设定非主权货币,有人主张采取国际货币与黄金挂钩的新方案,有人主张推行美洲、欧洲、亚洲地区货币,有人主张促进国际货币多元化。国际货币多元化,是现实可行的改革方案。胡锦涛主席在二十国集团第一次峰会上,提出“稳步推进国际货币体系多元化,共同支持国际货币体系稳定”。所谓国际货币体系多元化,就是承认美元的主导地位,发挥欧元作用,增加新的国际货币,包括人民币国际化。

人民币国际化有利于促进国际货币体系改革。我国经济总量已升至世界第二位,对外贸易占全球的10%,外汇储备高达2.85万亿美元,是世界对外最大的金融债权国。20年后,我国经济地位会更高,在世界经济中作用会更大,有条件稳步推进人民币国际化,人民币将成为稳定而坚挺的货币。人民币国际化,有利于为国际货币体系增加一个稳定的货币,从而更有利于推动国际金融体系改革,促进经济发展全球化。

资料来源:戴相龙.在中国经济年会(2010~2011)上的演讲.

——实施产业国际化战略。我国由中等收入国家向高收入国家迈进,主导产业不能长期处于国际产业链的低端。纵观世界历次产业革命,发达国家往往能抓住机遇,使自身的主导产业处于国际产业链的高端。先是蒸汽机的发明,带动纺织、轮船等产业的发展,成就了英国;然后是流水线、电灯、电话、先进的企业管理知识的应用等,辉煌了美国;再是行销全球的电器和汽车产品,兴盛了日本;尔后的电脑产品、互联网应用、微软和英特尔垄断行业标准等,再次使美国领先世界。我国需要加快培育战略性新兴产业,争取使一批新的产业进入国际产业链的高端。

专栏5.4 “中国制造”的比较优势正陷入两头挤压的尴尬

由于制造业的经济创造力较低、整体附加值不高,我国制造业仍处于世界制造业产业链的中下游,在国际贸易中的利益分配中处于严重的不利地位。1978~2006年,我国规模以上制造业增加值,按可比口径计算,年均增长约15%,高于全部工业与GDP的年均增幅。2007年我国制造业的GDP增加值按美元计算达到13000亿,在全球制造业中的比重从3%提高到13.2%,成为世界第二大制造业大国。但是制造业的劳动生产率、增加值率较低,约为美国的4.38%、日本的4.37%和德国的5.56%。而且制造业在质量上与发达国家仍存在差距。从中间投入贡献系数来看,发达国家1个单位价值的中间投入大致可以得到1个单位或更多的新创造价值,而我国只能得到0.56个单位的新创造价值。

在最近30年美国通过互联网领先世界的过程中,我国运用廉价劳动力建立的“世界工厂”也分得了“一杯羹”。但与发达国家相比“微不足道”,且这种处于国际产业链低端的“中国制造”比较优势正在逐步削减。客观地看,这种比较优势正陷入两头挤压的尴尬境地:

一方面,中低端产品面临劳动力成本更低的东南亚国家的竞争。一般认为,历史上大规模产业转移平均20年一次。迄今为止,以14个沿海开放城市大规模引进外资为基础创立的代工业已迈入20年门槛,是否向成本更低的内地或东南亚大规模转移?比如,全球最大的代工企业、我国出口七连冠的富士康在2010年宣布离开扎根20年的深圳,选择向成本更低的中西部地区迁移,可以预见,下一步,如果劳动力成本差异继续扩大,富士康可能会迁移到东南亚一些劳动力成本更低的国家,这将对我国产生实质性影响。

另一方面,高端产品面临发达国家的市场垄断、技术封锁和品牌优势等的挤压。发达国家为保持自身竞争优势,往往采取多种措施抑制别国技术进步和市场拓展,这似乎已经成为国际通行的做法。比如,长期以来,美国、日本、德国等发达国家对我国多晶硅提纯生产实行技术封锁,使得国内企业在多晶硅提炼等核心技术和关键环节上与国外存在较大差距,缺乏国际市场核心竞争力,延缓了光伏行业的发展。

资料来源:贺轩.走出“低端制造之惑”[N].中国经济导报,2009-10-15.

(2)强化政府的资源能源战略职能。经济小国可以没有独立和系统的资源能源战略,但经济大国必须有中长期的资源能源战略。作为经济大国的美国、日本等,都把制定和实施资源能源战略作为政府的基本经济职能,并形成了国际国内统筹的资源能源战略。我国作为第二经济大国,而且还是生产大国,与服务业主导的美日相比,能源资源的重要性更为突出。考虑到国内能源需求增长和供给的矛盾日益突出,同样需要在全球化的背景下制定全方位的能源战略,以确保中长期的能源安全和经济安全。

专栏5.5 我国资源进出口定价权缺失之痛

虽然我国属于铁矿石资源丰富国家,但铁矿石资源丰而不富,原矿品位低,比世界平均品位低11个百分点,再加上国内近几年来钢铁产能不断扩张,对进口铁矿石的需求也逐年攀升,2008年高达4.4356亿吨。然而,与进口大国地位极不相称的是,我国在铁矿石国际定价权上却是一个小国,近几年来随着进口量的大幅上升,进口价格也随之飙升。2005年铁矿石进口价比2004年上涨71.5%,创亚洲铁矿石价格史上最大涨幅;2006年又比2005年上涨了19%;在连续两年铁矿石进口价格大幅上扬的基础上,2007年铁矿石进口价格比2006年再次上涨了9.5%;而到了2008年,价格更是比2007年暴涨了65%。

“中东有石油,中国有稀土”——稀土储量第一无疑是上苍厚赐给我国的资本。稀土是世界公认的发展高新技术、国防尖端技术、改造传统产业不可或缺的战略资源。如今,我国已成为资源量、生产量、出口量、消费量四个第一的世界稀土大国。据商务部和我国稀土学会等的统计,稀土作为一种稀缺资源,目前我国占有世界36%的稀土储量,却供应着世界90%以上的市场需求。然而,作为稀土第一生产大国和出口大国,我国在国际市场上却没有相应的话语权,以致稀土卖成“白菜价”是非常痛心而又必须扭转的现实。资料显示,从上世纪90年代至今,稀土的出口量增长了10倍,但平均价格却被压低到当初价格的60%左右。尽管随着最近几年政府对稀土出口的渐进管制,稀土产品的价格有所提升,但在世界高科技电子、激光、通讯、超导等材料呈几何级需求增长的情况下,我国的稀土价格并没有得到实质性的提高。

资料来源:严江宁.中国谋求稀土定价权建立部级协调机制[J].新世纪周刊,2010-11-29;袁宏,刘蕙.中国铁矿石进口定价权缺失的原因与对策[J].中外企业家,2009(7).

3.以治理通货膨胀为重点改革和完善政府宏观调控职能

(1)通货膨胀压力加大。2010年年初房价不断上涨,下半年物价的疯狂上涨势头迅猛,大蒜、大豆、姜等轮流上涨,出现了“蒜你狠”、“豆你玩”、“姜你军”等现象。统计显示,过去半年内,全球小麦和玉米价格涨了57%,大米涨了45%,糖涨了55%,大豆价格涨到过去16个月来的最高值。2010年11月,居民消费价格同比上涨5.1%,环比上涨1.1%。其中,食品类价格对CPI上涨的“贡献”率高达74%,居住类价格“贡献”率为18%。

(2)充分估计通货膨胀治理的难度。这次通货膨胀有许多新的因素:一是美国量化宽松货币政策的因素,导致我国被动超发货币;二是国际上大宗商品的涨价传导到国内,形成价格上涨的因素;三是我国低端劳动力出现短缺,形成工资成本推动价格上涨的局面。这三个因素是过去30年从未遇到的新情况,使得治理通货膨胀的难度增大。而且,进入后危机时代,尽管我国经济有所复苏,但结构调整尚未有实质性突破,在这种条件下,在宏观政策选择上容易陷入两难。

(3)高度重视通货膨胀带来的经济社会风险。当前,需要高度重视通货膨胀的财富分配效应。一方面,通货膨胀相当于政府增加了一种税收——通货膨胀税,这使“国富民不富”的局面进一步加剧;另一方面,通货膨胀又有“劫贫济富”的逆向再分配效应。这次通货膨胀食品上涨的因素最大,而低收入群体食品支出占消费总支出的比重更大,更容易给他们带来被剥夺感,而富人的食物支付比例相对较少,受到的影响并不大。而且,在通货膨胀的情况下,富人可以通过房产、企业等形式实现财富的保值增值,还可以通过向银行贷款进行投资,享受资产升值的收益。对低收入群体而言,可保值的固定资产相对较少,甚至没有。目前,我国仍是一个“哑铃型”的社会结构,绝大多数居民属于中低收入者。食品类的通货膨胀,有可能转变为突出的民生问题。

(4)强化央行货币政策的独立性,有效防控通货膨胀。这次通货膨胀的原因是多方面的,但最重要的是货币超发行,其深层次原因在于央行货币政策的独立性的改革滞后于整个市场化改革,使得货币发行缺乏有效的约束。“十二五”时期,应尽快赋予央行货币政策的独立性和权威性。修改《中国人民银行法》,明确规定货币政策的基本目标是保持物价稳定,明确授权央行独立制定与实施货币政策。政府公布长期的经济发展目标,并定期发布货币政策目标和实施计划。增加中央银行货币政策的透明度,使公众理解和支持央行的货币政策,有效降低通货膨胀预期,避免奔腾式的通货膨胀。央行是国务院下辖的27个部委之一,从中长期看,可以考虑央行独立于政府,以解决其独立制定和实施货币政策的法律地位问题。

专栏5.6 我国成为世界上发钱最快、最多的国家

过去10年里,我国不仅是世界上发钱最快的国家,而且是发钱最多的国家。在2010年,这一趋势仍在继续。这一年,新增货币10.38万亿元,增幅高达19.46%。同期,美国M2年增长3.3%,日本则控制在2.5%左右。

截至2010年11月末,广义货币M2余额为71.03万亿元,狭义货币年M1余额为25.94万亿元。同在11月末,按目前的汇率计算,美国的M2和M1分别是53.69万亿元人民币和12.11万亿元人民币,都比我国少。

按照货币学的基本原理,一个国家或地区经济每增长出1元价值,作为货币发行机构的中央银行也应该供给货币1元,超出的供应则视为超发。这还不算货币周转速度加快带来的影响。

根据官方数据,截至2010年前三季度,我国GDP总量为26.87万亿元,M2为69.64万亿元,是GDP的2.6倍。

10年间,我国平均GDP增长率为10.9%,通货膨胀为3.2%,大致需要每年14.1%的货币扩展来满足经济发展的需要。然而M2却以每年18.8%的速度扩张,制造着大约4.5个百分点的多余货币发行。过去10年里,我国的M2(广义货币量)/GDP的比率始终是全球最高。

把时间跨度再拉长20年,目前我国GDP规模是1978年的92倍,而M2则是当年的810倍。

资料来源:欧阳华军.中国货币量超美国,成世界上最有“钱”的国家[N].南方周末,2011-01-11.

4.加强政府的市场监管职能

建设消费大国,消费环境相当重要。近年来“三鹿奶粉”等事件严重影响了我国的消费环境和消费预期。从社会反映最突出的食品药品、垄断行业监管入手,改善政府的市场监管职能,建立严格、有效的监管体制,是提高政府公信力的重大任务,也是有效刺激消费、扩大内需的重要措施。

(1)完善对消费市场的监管机制。加快立法,建立科学、统一、权威的食品药品安全标准体系,协调涉及食品药品安全监管的部门,对现有的食品药品安全标准进行清理、修正和完善,以避免出现标准交叉、重复和矛盾的现象。广泛征求安全监管部门、专家、生产企业和普通消费者的意见,以保证标准的可信性、可行性。建立相关机制对分散在各部门中的监管权进行整合,避免各个执法部门各自为政,最终无人负责的状况。借助行业协会,发动社会参与监督。督促企业自觉按标准组织生产,从源头为食品药品安全把关。发挥媒体在食品药品监管中的独特作用。形成包括完善的法律环境、专业化的行业监管机构、多种行业自律组织、多级消费者权益保护组织、多渠道的传媒和公众监督在内的现代监管体系。

(2)加强对垄断行业的监管。以铁路部门改革为重点,建立公开透明、监管有力的垄断行业监管制度。制定和完善相关法律法规,将垄断行业的监管纳入法制化轨道。依法禁止和防止垄断,是市场经济下形成公平有效的竞争制度和秩序的根本性措施,要尽快将《国家能源监管委员会法》、《石油法》、《电信法》、《地方公用事业监管法》等列入国务院或人大常委会的立法进程,并加快进行《电力法》、《铁路法》、《民航法》等法律的修改工作,以适应现代监管的需要。应充分发挥反垄断委员会的作用。

(3)探索建立独立性、权威性、专业化的监管机构。可以考虑在食品药品、国有垄断行业等一些重要的部门进行独立监管机构的试点,结合大部门制改革,首先在部门内设立相对独立的监管机构,待条件成熟以后,再根据实际情况转变为独立的外部监管机构。

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