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第三节 强化公共利益代表者的角色

作者: 迟福林   时间: 2011-05-04    已有人阅读过

政府的公共性决定着社会公平正义的“底线”。以公共服务为中心的政府转型,其实质是使政府强化公共利益代表者的角色,在此基础上增加公共福利,完善公共治理,在建设现代政府体制上有一个大的突破,为民富优先提供有力的制度保障。

一、以公共服务为中心的政府发展理念

1.放弃GDP为中心的增长主义

“十一五”规划将行政管理体制改革作为深化改革开放的重点,但行政管理体制未有重大突破。重要的原因在于,政府以GDP为中心的理念没有大的改观,在相关改革上缺乏应有的力度。这些年来,地方政府层面盛行的以GDP为中心的增长主义推高了房价,加剧了公共产品短缺,造成了环境的破坏,其社会代价越来越大。客观地看,GDP增长主义脱离了多数人福利的增长,不仅与科学发展的要求相背离,还不断地积累了经济社会风险。适应公平与可持续发展的新形势,告别GDP中心主义,营造科学发展共识,已成为事关现代化全局的重大课题。

2.确立以公共服务为中心

在市场经济体制初步形成的背景下,政府是以经济建设为中心,还是以公共服务为中心?是一心一意上项目、搞建设,还是全心全意谋民生?应当看到,在新形势下,政府以公共服务为中心更有利于经济建设。新时期搞经济建设,需要调动全社会的力量,而不是政府唱“独角戏”,离开了市场在资源配置中的基础性作用,经济的持续发展是没有保障的。在公共产品短缺时代,经济的持续发展以消费的持续增长为内生动力,政府以公共服务为中心更有利于扩大消费,更有利于为经济持续发展创造良好的社会预期和社会环境。我国改革已进入完善制度的新阶段,政府也只有从具体的经济利益中超脱出来,才有条件确保制度供给的公平正义。

3.把多数人的福祉放在首位

GDP不等于民众福祉。从这些年的发展中可以越来越清楚地看到,GDP本身难以反映出环境破坏的代价,难以反映出国民收入结构和公平正义,难以反映出多数人生活水平的提高。单纯的GDP增长偏离多数人的福祉,是对现行发展方式最大的挑战。只有政府把多数人的福祉放在工作的首位,才能有效地避免经济增长中的“异化”现象,才能实现政府转型。为此,以发展方式转变为主线推进二次改革,需要政府在理念上把多数人的福祉作为一切工作的出发点和落脚点。

二、改变政府自身利益倾向

1.改变部门利益倾向

(1)大部制改革要推进行政范围内的三权分设。推行行政范围内的三权分设改革,在行政部门内部合理配置决策、执行、监督三类权力,使其相互协调又相互制衡,可有效地规范和约束部门利益。

——分离决策部门的执行职责。在国务院的领导下,划分公共职责范围,成立以部委为主体的公共政策决策体系。部委不再管理执行性、事务性、技术性的事务,集中精力进行综合决策。

——合理划分中央与地方的执行权,建立执行机构。在划分全国性和地方性的公共管理事务的基础上,中央政府与地方政府分别设立相对独立的政府执行机构。

——强化监督权,成立独立的监督委员会。对部门公共职责的决策、执行进行专业化的监督。吸收该领域内的专家组成独立的监管委员会,主要负责制定具有法律效力的行为规则和管制标准;研究和修改公共服务准入许可;调查公共服务供给部门的运营状况并公开相关信息;听取专家或社会人士对相关公共服务供给部门服务情况的意见并提出改进意见。

(2)实行立法的部门回避制度。“十二五”时期加快建立和完善基本公共服务体系是改革的“重头戏”,将涉及到教育、医疗等多个领域的事业单位改革。这些改革如果由与事业单位具有千丝万缕联系的上级主管部门自行设计,就很难有实质性突破。借鉴重庆经验,可以考虑实行重大立法的部门回避制度,由利益中立的第三方进行立法起草。

专栏5.8 重庆建立立法起草部门回避制度

为防止部门借立法之机扩张利益,重庆市政府第97次常务会议决定正式建立立法起草回避制度,进一步完善委托起草和招标起草的立法模式,实现立法起草的第三方参与,并将委托立法和招标立法所需的各项工作经费纳入每年的市级财政预算。

据重庆市法制办主任李殿勋介绍,第一,利害关系紧密的法规草案,包括对部门利益有利和有害两个方面应实行立法起草部门回避。比如,目前我国对外资、国有、民营企业等市场主体都一律取消了市场管理费,唯独对个体工商户这一市场中相对弱势的群体还在收取管理费。重庆此项收费每年高达3亿多元。这种让市场中的弱者承担市场管理费用的不尽合理的做法,就缘于由相关主管部门主导起草的《城乡个体工商户管理条例》。第二,专业性强的法规也应借助专家等高端智慧,需要社会精英参与立法。如起草《政府信用管理暂行办法》,传统的管理部门就不具备起草的能力,否则改革就肯定会落入俗套、不符合现代管理潮流。第三,部门利益交叉的法规也应实行立法回避。如对百姓的食品安全管理出现农业、质检、卫生、工商及城管等多个婆婆,有利的管,无利的不管,分割的是百姓的利益,背后是食品标准、产品质量、食品卫生、农药管理、动物防疫等20部以上的专业性法律法规。这些法与法之间相互协调性差、配套性差,成了真正的“部门法”,有收费的项目,大家争着去做;安全问题出事了,谁都可以推卸责任。第四,全局性、综合性草案的起草工作交给哪一个部门来做都会不完备。

资料来源:刘健,朱毅.重庆求解“部门利益法制化”[J].瞭望,2007-07-25.

2.改变地方利益倾向

(1)确立以公共服务为中心的地方干部考核体系。克服GDP政绩观,确立以公共服务为中心的政绩观,建立相应的干部考核和选拔机制。

(2)变革中央地方财税关系。使中央地方财税关系实现以经济总量为基础向以公共服务为中心的转变,通过财税体制的变革激励地方政府强化基本公共服务职能。通过物业税改革等,赋予地方政府稳定的税源,避免地方政府的短期行为。

(3)推进行政区划改革。在区域经济一体化的进程中,相邻的地方政府为了增加本地的GDP和财政收入,竞相争夺投资项目,使行政区经济同质化,不利于实现错位发展和组团式发展。可以考虑通过多种形式的行政区划改革进行克服。例如,在长株潭地区的综合改革试验中,可以考虑将三个城市合并为一个大城市,实现长株潭经济一体化、社会一体化和行政一体化。在“十一五”省直管县财政体制探索的基础上,“十二五”要尽快推进省直管市、县行政体制改革的试点,扩大试点范围,最终实行省直管市、县体制。

3.改变行业利益倾向

(1)进一步整合反垄断机构职能。行业利益主要体现在垄断利益上。目前我国出台了《反垄断法》,但反垄断执法工作机构并不明确,国务院反垄断委员会只是履行“组织、协调、指导”反垄断工作职能的议事协调机构,并不行使行政权力、作出行政决定。在执法机构的设置上,价格垄断的执法监督权在国家发改委,公司兼并重组的审批权在商务部。要尽快明确反垄断执法工作机构,使反垄断能够执行有力。

(2)把行政垄断作为反垄断的重点。国有垄断行业与一般行业的收入差距,主要来自行政垄断。要把石油、电信、铁路、邮政、自来水等行业作为重点监管对象,使加大反垄断执法力度与国有垄断行业改革同步推进。

(3)防止基本公共服务领域价格上涨过快。在通货膨胀预期加大的情况下,要把基本公共服务领域的价格垄断作为重点监管对象。防止那些与民众生活关系非常密切的水、电、气、成品油等商品的价格过快上涨。

三、走向公共治理

1.公共产品短缺对公共治理提出新的要求

1993年9月,邓小平曾指出,“现在看,发展起来以后的问题不比不发展时少”。1978年以来的第一次转型与改革主要是解决人的生存型需求,其基本要求是做大经济“蛋糕”,所需要的制度条件相对简单。从某种意义上说,只要在多个领域放开市场,实行对外开放,就能够将计划经济时代闲置的生产要素释放出来,集中力量做大经济总量,增加私人产品供给,以满足人们的生存型需要。但是今天,解决发展型需求需要公共治理水平有更大的提高。老百姓在生存型需求得到满足之后,许多家庭有了私人财产,由此对私人财产权的规范和保护有了更高的要求;在私人产品需求得到满足后,义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务、基本住房保障、基本公共文化服务等公共需求的满足日益迫切。在这个特定背景下,老百姓开始关心政府的公共服务,要求政府的收入和支出透明化,这就必然要求参与公共治理,要求利益表达,要求社会监督,这必然对民主政治提出新的要求。

2.政府包揽一切公共事务的时代已经过去

自20世纪90年代以来,重视公共治理模式的变革,已成为全球政府治理变革的客观趋势。现代政府的治理,已不再是政府单项的统治和管理,而是强调以多元的、民主的、协作的行政模式管理公共事物,转变为政府、企业、社会组织互动的管理过程。我国的公共服务短缺也反映了这样一种趋势,如果保持计划经济时代的模式,公共服务由政府“包打天下”,势必难以满足社会日益增长的公共需求。在公民社会初见端倪、公共需求多元化的特定背景下,改变政府的公共事务治理模式,调动包括政府、企业、社会组织在内的社会力量,形成政府、企业、社会组织发挥各自优势,提高公共治理水平,实现善治和良治,已成为政府转型的客观要求。

3.发挥企业在公共治理中的重大作用

企业与政府相比,具有效率高、营利性的特征,但是公益性不足。但世界上所有经济竞争力水平高的国家,都有若干国际竞争力一流的企业。在现代公共治理的框架下,企业管理水平代表着一个国家的国际竞争力,代表着就业水平的高低。如果一个国家的企业能够解决国家的充分就业问题,政府治理的压力就会减少很多。而且,企业还可以参与公共治理。“善治”的政府往往能够利用企业运营效率高的特征,使企业能够参与公共产品领域的建设,以有效弥补公共产品供给能力的不足。其主要的运作模式是,通过财政贴息和财政补贴等手段,满足企业营利的需求,充分利用企业追求效率的优势,吸引企业投资到公共产品领域,提高公共服务供给效率。这样,既满足了企业营利的需求,又能够满足政府的公益性目标,实现政府与企业的双赢。对于我国来说,打破公共产品领域的行政垄断,正需要企业在公共服务领域发挥作用。如果公共产品领域企业化运作成功,就会加大传统事业单位改革的压力,从而促进科教文卫等事业单位改革创新。为此,考虑到公共产品普遍短缺的现状,政府在公共产品领域对企业开放,使企业能够参与公共治理,对于打破公共产品领域的行政垄断,提高公共产品供给效率,具有十分重大的现实意义。

4.发挥社会组织在公共治理中的重大作用

社会组织具有非营利性、非企业性的特征,但具有参与社会救济、慈善事业等公益性领域的专业性,可以弥补政府和企业的不足。在公民社会形成的情况下,社会组织在提供公共产品和公共服务中扮演着重要角色,是成熟市场经济国家的一般做法。从公共产品短缺的现实出发,充分发挥社会组织在调节利益关系、提供公益性服务等方面的重大作用,弥补政府和市场的缺陷,成为未来5~10年政府化解社会矛盾、协调利益关系的重大课题。其中,比较关键的是,要尽快赋予社会组织应有的法律地位,使其健康地发展,能够在公益性领域扮演重要角色。

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