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结语 二次转型与改革的抉择

作者: 迟福林   时间: 2011-05-04    已有人阅读过

未来5~10年,发展的内外环境将发生深刻而复杂的变化。由此,我国改革和发展面临的内外形势不会比30年前简单,面对的问题不会比30年前少,问题的解决难度也不比30年前小。从总体上说,应对内外复杂环境的关键在于二次转型与改革的选择。选择对了,推进经济发展方式转型将有重大突破,由此可以比较快地构建起消费大国的体制机制,走向公平与可持续的科学发展。

以发展方式转型为主线推进二次转型与改革,是一场深刻的变革:改变经济结构伴随着利益格局的全面调整;解决经济社会问题伴随着技术升级和技术革命;经济转型与社会转型、政府转型结合在一起。为此,我们不仅需要做出二次转型与改革的历史性抉择,而且要以更大的决心和勇气推进二次转型与改革。

一、二次转型与改革处于历史性抉择的关键时期

坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力,加大新阶段改革的决心和勇气。当前,加快转变经济发展方式面临着突出的体制机制性障碍。这既有传统计划经济体制遗留下来尚未解决的问题,更有在30年改革和发展进程中产生的新问题。在这个背景下,应坚持改革的大方向不动摇,加快经济发展方式转型。第一,市场经济体制初步建立,但市场化改革远未完成。市场化改革在增量方面取得重大进展,市场经济体制框架初步建立。但在存量改革方面的阻力还很大,垄断行业、土地市场、资源要素价格等方面的改革还远未到位;第二,社会转型处于攻坚时期,社会改革远未到位。这些年来我国在社会建设上有一些重要举措,但与日益扩大的社会公共需求相比,公共产品短缺问题还相当突出;与社会发展趋势相比,社会利益表达机制缺位,中等收入群体成长空间受到抑制;社会矛盾和社会冲突呈现多发趋势;第三,政府转型滞后。“政府转型”、“建设公共服务型政府”已成为各方普遍接受的理念,但在实践中以政府转型为主线的行政体制改革尚未取得大的进展。例如,面对市场经济中的新问题,更多地习惯于运用“限价、限购、限贷”等行政干预工具;面对公民社会的兴起,尤其是在互联网等信息传播技术日新月异的时代,政府与社会的沟通机制还有待进一步完善;政府自身建设有一定的进展,但与社会预期还有一定的距离。

坚持共享式发展,加大调整利益格局的决心和勇气。与第一次转型与改革相比,二次转型与改革面临的利益矛盾更为突出。这是因为,利益主体多元化已经形成,利益分化和利益博弈成为经济社会运行的常态,利益问题成为制约改革推进的核心因素。例如,经济体制改革涉及垄断行业与国有资本配置问题,实质是利益关系的再调整;社会体制中利益表达与利益诉求,更是利益调整的核心;政府转型越来越涉及到政府自身利益、官员自身利益、地方自身利益等深层次问题。在利益分化和利益博弈时代,推进二次转型与改革要加大利益格局调整的决心和勇气,敢于动既得利益者的“奶酪”,使经济发展成果更多地惠及百姓。

坚持全面改革的战略,加大社会转型和政府转型的决心和勇气。二次转型包括行政体制、社会体制、经济体制三方面改革的协同推进,需要从全局的高度加以运筹帷幄,尤其是加快推进社会转型和政府转型进程。一方面,社会转型越来越成为发展的基础条件。从这几年的发展看,如果社会转型没有大的突破、社会建设没有实质性进展,经济发展的动力将逐步枯竭,尤其是收入分配格局失衡、基本公共服务均等化保障不到位,很容易使经济增长失去社会的广泛支持。另一方面,公共产品短缺要求尽快实现城乡基本公共服务均等化,要求公共财政,要求公共信息,在公共信息的前提下要求公共监督,在公共监督的情况下要求公共参与,这样一条传导链条组合起来,就会逐步形成公共治理模式。从过去几年的情况看,以政府转型为重点的行政体制改革有一定的进展,尤其是在改善民生方面有重要进展,建设服务型政府开始成为各级政府的基本理念。但总的来说,政府转型尚未真正到位:在许多方面并没有多大的突破;在有的方面不仅没有多大进展,原有的问题还有进一步突出的趋势;有的改革在形式上有了改变,但实质上没有大的进展,如大部门制改革。因此,在二次转型与改革中,要加大社会转型和政府转型的决心与勇气,推进以政府转型为重点的全面改革。

二、加强二次转型与改革的顶层设计

二次转型与改革需要顶层设计。过去30年的第一次转型与改革带有增量改革的鲜明特征,在增量改革中,比较容易实现“帕累托改进”。这是“摸着石头过河”能够取得成功的特定背景。今天,改革已进入深水区,“帕累托改进”的空间越来越小。第二次转型与改革更多涉及到包括政府体制在内的存量制度变革,涉及到社会需求结构变化、利益关系调整和利益博弈,其深刻性和复杂性远远超出第一次转型与改革。推进二次转型与改革既需要改革的决心与魄力,更需要加强改革的顶层设计,从全局高度对全面改革进行运筹帷幄。

民富优先的改革需要顶层设计。尽快实现改革导向从国富优先向民富优先的转变,就是要在坚持改革的基础上,把民富优先作为衡量改革的核心目标。从国富优先转向民富优先,涉及到全面的制度调整,迫切需要加强顶层设计。否则,很容易出现形式上讲“民富优先”,实际的做法还是“国富优先”;形式上讲国民收入导向,实质上还是经济总量导向。加强民富优先的改革顶层设计,就是要把居民收入占GDP的比重、劳动者报酬占GDP的比重、中等收入群体占总人口的比重、城乡收入差距等作为二次转型与改革的约束性指标,就是要通过改变收入分配格局、保障基本公共服务供给、让农民工成为历史等途径,真正实现“藏富于民”。

协调利益关系需要顶层设计。第一,在顶层设计中克服部门利益。这些年来,改革在很大程度上演变为部门改革,也即各领域的改革由主管部门提出改革方案和部署改革措施。这种部门改革有利于提高专业性,但不可避免地会受到部门利益的影响,难有实质性突破;第二,在顶层设计中克服地方利益。在当前财税体制下,中央与地方的利益会出现不同程度的分化。尤其是地方把做大经济总量作为主要目标,使得一些改革政策在执行中走形变样。新阶段的改革,需要在发挥地方试点积极性的同时,加强改革的顶层设计,规范中央与地方的事权与财力;第三,在顶层设计中克服行业利益。尤其是在垄断行业改革上,行业利益越来越成为改革的羁绊。推进这些领域的改革,不能由行业主管部门出台相关改革政策,要由中央统一部署。

推进结构性改革需要顶层设计。二次转型与改革涉及的基本问题都是结构性问题,都需要在结构性改革的框架内完成。比如,第一,新阶段的经济增长方式转型已不能就经济而论经济,而是要综合考虑经济增长所依赖的社会环境,尤其是重新思考“政府主导下的市场”还是“市场主导下的政府”;第二,新阶段的社会体制改革既涉及经济基础的支撑,更与行政体制改革密切相关,而政府转型更是结构性改革的核心。无论是经济增长方式转变、适应社会公共需求变化还是行政体制改革,都取决于政府转型的实质性突破;第三,财税体制改革实质是政府定位的问题。财政体制改革必须与行政体制改革联动推进,才能取得预期效果。因此,需要加强改革的顶层设计,综合考虑政策与体制的配套、体制与体制的配套。

推进政府转型需要顶层设计。从国际经验看,政府改革与经济体制、社会体制改革有很大的不同。经济领域和社会领域的改革可以通过试点性的探索推进,可以通过增量改革的方法推进。但政府改革需要有清晰的蓝图,否则很容易陷入混乱和无序状态。应当说,各级政府做大GDP总量有很多经验,但推进发展导向从经济总量向国民收入转变、从国富优先向民富优先转变,涉及发展理念和政府职能的重大调整。政府真正成为公共服务型政府,当前需要讨论三个重要问题:第一,政府以经济增长为中心,还是以公共服务为中心;第二,国有资本的配置是以公益性为导向、以改善民生为目标,还是继续以做大经济总量为目标,继续强化在竞争性领域的投资;第三,继续支持国有资本垄断营利性强的部门,还是打破垄断、引入竞争,使民营经济成为经济持续稳定较快增长的主导力量。

三、尽快形成二次转型与改革的基本共识

结构调整是二次转型与改革的重点。一次转型与改革,以改变生产关系为重点,由此解放和发展生产力,促进了经济社会的快速发展。二次转型面临的问题与一次转型明显不同,在社会公共需求结构发生明显变化的情况下,重要的是尽快改变经济结构,以适应公共需求结构变化的基本趋势。唯有如此,才能有效地推进发展方式转变。因此,新阶段要以改变经济结构为重点、以公平与可持续的科学发展为目标启动二次转型与改革。

民富优先是二次转型与改革的基本导向。一方面,民富优先的改革是释放社会总需求的重大选择。民富优先,意味着促进居民收入水平的提高将成为一个重要的政策目标,意味着更多的社会产品应当分配给居民,意味着政府更多的财政支出应当用于社会福利建设。由此使社会财富更多地为民所有,居民的消费倾向和消费能力都得到极大改善,进而真正释放和扩大社会总需求,扭转消费率下降的趋势。另一方面,民富优先的改革是扭转收入分配差距的重大选择。以民富优先为导向的改革,其基本标志是居民收入增长略快于经济增长速度,中、低收入者收入增长略快于高收入者收入增长速度,以扭转不断扩大的收入分配差距。为此,需要尽快在民富优先的基本目标上达成共识,制定并公布民富优先的相关指标,包括确保城乡居民收入的实际增长不低于GDP增长速度,实现居民收入增长和经济发展同步,不断缩小城乡收入分配差距,不断扩大中等收入群体等,并把这些指标作为政府工作的约束性指标。

公平与可持续的科学发展是二次转型的基本目标。科学发展的本质内涵是公平与可持续发展。一方面,公平问题越来越成为制约改革和发展的一个重要因素。公平既是改革的起点,也是改革的归宿,“不分好蛋糕就难以做大蛋糕”;另一方面,二次转型要实现可持续发展的目标,其基本途径是通过收入分配体制改革、公共服务体制改革等提高社会公平程度,构建和谐社会,构建可持续发展的社会基础,更加充分地利用市场机制,尤其是理顺资源要素价格,形成可持续发展的市场基础。

形成各方合力是推进二次转型与改革的重要保障。从近几年来改革推进的实际情况看,迫切需要形成二次转型与改革的合力。第一,建立高层次的改革统筹协调机制。二次转型与改革既涉及政策体系的创新,又涉及制度结构的系统变革,对综合协调的要求更高,也更为迫切。建议成立由中央直接领导的改革领导协调机构,有利于从全局上把握改革的进程。在此基础上,加强和完善改革的决策机制;第二,建立健全改革的社会参与机制。在利益主体分化的情况下,对于改革的争论是不可避免的。重要的是建立起改革的社会参与机制,使不同的利益主体有正常的表达途径,使改革争论与讨论机制化、常态化;第三,营造改革的社会氛围。通过正确的舆论引导,可以在社会中尽快形成改革的基本共识,从而达到加快改革的目的。为此,需要推进改革决策过程的公开透明化,加强改革的舆论宣传,及时解答公众对改革政策的疑惑,使广大社会成员了解、理解、支持改革,以形成全社会的改革合力。

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