主题：用控制行政成本推动政府机构改革

 作者：许可新

　　中国（海南）改革发展研究院院长迟福林：

　　用控制行政成本推动政府机构改革

　　3月1日，距全国两会召开还有数天，中国（海南）改革发展研究院在北京举办了以“危机与改革”为主题的改革形势分析会。
 
 
 

　　会后，该院院长、全国政协委员迟福林接受了本报采访。他谈到了用改革来扩大内需、用控制行政成本来推动政府机构改革等主题。

　　《第一财经日报》：扩大内需是今年的热点话题，你认为应该如何依靠改革来扩大内需？

　　迟福林：改革开放以来，中国农民的收入增长比较明显，但农村消费力的增长幅度却不明显。全国居民消费总额中，农村居民消费所占比重从1978年62.1%下降到了2007年的25.6%，下降了近37个百分点。虽然其中原因很多，但基本公共服务的长期不足，是农村消费力明显偏低的重要原因之一。

　　金融危机当前，提振信心十分关键，而影响信心的关键因素之一是对未来的消费预期，即有没有后顾之忧——人们对未来的教育、医疗、养老等公共服务有没有良好的预期。

　　因此，不管从短期还是中长期看，建立基本的公共服务体系，将成为扩大内需、拉动消费需求的重要保障。

　　《第一财经日报》：具体而言，中国应如何构建基本公共服务体系？

　　迟福林：中国经济社会转型时期最大的任务之一，是城乡二元的制度安排必须改变。

　　农民工问题是城乡二元结构问题的直接体现。从技术角度看，农民工问题不难解决，比如可以给农民工发放子女义务教育券，与城市医院挂钩享受合作医疗，养老保险可以随身带走，这样，农民工的基本公共服务就可以得到保障。

　　但根本的问题在于当前的二元福利制度安排，城市户口和农村户口在享受社会福利上有巨大差异。如果农民能够变成市民，他们的消费计划将会发生重大变化。

　　《第一财经日报》：经济学家樊纲曾测算并得出结论，政府行政成本已经对中国经济发展产生了负向拉动，对此你怎么看？

　　迟福林：我赞同樊纲的观点。从本质上讲，政府是公共利益的代表者，但不可否认，近年来在财政税收体制、官员考核机制等多种因素的作用下，部门利益、地方利益的形成具有了普遍性。

　　从现实层面看，中国的行政事业支出占了财政支出的19%，远高于其他国家，这会有一个“挤出效应“——如果行政成本能降低几个百分点，公共服务体系支出增加几个百分点，其经济、社会效应会好很多。

　　《第一财经日报》：那你认为减少行政成本的有效举措是什么？

　　迟福林：第一，必须对减少成本进行硬约束，比如说，两年减少20%；第二，尽快将公共财政纳入各级人大的预算监督之下。

　　《第一财经日报》：如果说去年政府机构改革的热点在于大部制改革，那么今年两会在政府机构改革方面的热点在哪里？难点又在哪里？

　　迟福林：以降低行政成本为重点的政府自身建设，既是热点，也是难点。

　　具体来说，今年的改革热点可能包括：第一，在去年成品油价格改革的背景下，今年资源价格形成机制的改革可能会加快，以利于市场在资源配置中的作用；第二，推动垄断行业的改革；第三，无论是保增长还是保就业，如何推进民营经济将成为突出的问题；第四，财政税收体制改革也需要在某些方面加快推进；第五，基本公共服务制度建设问题；第六，继续推进金融体制改革和金融创新，不能因为金融危机而让金融改革停滞。

　　但所有这些改革，都和政府的自身建设与改革紧密联系在一起。政府的自身建设与改革是推进以上一揽子改革的关键因素。而政府的自身建设与改革中，在我看来，如何“出手快、力度大”地来约束政府行政成本，将是最热的问题，我想今年政府在这方面会有一些动作。

政协委员：基本公共服务能有效提振消费信心

 来源：中国经济时报 　　

基本公共服务能有效提振消费信心

　　——访十一届全国政协委员、中国（海南）改革发展研究院院长迟福林

　　■本报记者 柏晶伟 岳振

　　在全国政协十一届二次会议召开之际，本报记者采访了全国政协委员、中国（海南）改革发展研究院院长迟福林。
 

　　迟福林认为，基本公共服务制度建设应该作为下一步深化改革、扩大内需的重中之重，他建议把城乡经济社会一体化的政策重点放在基本公共服务均等化上，应强化政府基本公共服务职能，进一步加大对基本公共服务的投资力度。

　　中国经济时报：近几年，您一直呼吁加快公共服务体制改革，面对目前的经济危机，这个建议的现实意义在哪里？

　　迟福林：现在，扩大内需和基本公共服务都是大家十分关注的问题，可以从三个方面来分析。

　　一是农民收入有很大提高，但农村消费力这几年下降幅度相当大。农村居民消费率从1983年最高点的32．3％下降到2007年的9．1％；在居民消费总额中，农村居民消费所占比重从1978年的62．1％下降到2007年的25．6％。这与城乡居民人均收入差距不断扩大相关，而农村基本公共服务的长期缺失，严重抑制了农民的消费需求。从启动农村消费大市场这个环节看，解决农村基本公共服务供给是一个十分重要的问题；

　　二是面对金融危机，从短期看提振信心最为重要。在城市，解决信心问题在很大程度上是对未来的消费预期，基本公共服务的到位可以增强居民的未来消费预期，形成扩大内需、拉动消费需求的重要制度保障；中长期看，基本公共服务能够在很大程度上破解新阶段增长方式转型、社会需求转型和政府转型的难题，成为新阶段改革的重要内容，成为经济改革、社会改革、行政改革的结合点，成为进一步凝聚改革共识和改革动力的社会基础；

　　三是在基本公共服务领域也有投资力度问题。初步测算，未来10年左右，实现十七届三中全会提出的城乡基本公共服务均等化水平明显提高的目标，需要基本公共服务财政支出年增长率达到5％左右，投资总额估计在15万亿元—20万亿元。按照这个测算，未来3年左右，在已确定的8500亿元医疗卫生体系建设支出的同时，在教育领域需要1．3万亿元左右的投资，在基本社会保障领域需要2．2万亿元左右的投资，总共4．4万亿。

　　中国经济时报：基本公共服务能否有效刺激疲软的农村消费市场？具体有哪些措施可行？

　　迟福林：首先要重点推进农村新型养老保险体系建设。2002年—2007年，城镇养老保险参保人数增加了36．6％，而农村养老保险参保人数减少了5．3％。原因在于，这几年中央财政对城镇企业职工养老补贴将近上千亿元，但农村养老金基本靠农民自己交费。应当说，现在有条件尽快建立起低水平的、人人都享有的农村社会养老保障体系；

　　其次要统筹解决农民工基本公共服务问题。建议由中央制定规划，在全国范围内统一政策，争取在3年左右，解决农民工基本公共服务制度的城乡对接问题。将农民工纳入城镇公共就业服务体系；尽快推出农民工子女义务教育券制度；抓紧出台具体措施落实农民工基本社会保障跨地区、跨城乡流动的管理办法。

　　如果对城乡二元制度的改革到位，如果“农民”变成“市民”，那么他们的消费意愿也会有很大的改观。

　　中国经济时报：在基本公共服务体系建设上，政府应该做什么？

　　迟福林：要明确划分各级政府在基本公共服务供给上的职责，建立基本公共服务绩效评价指标与严格的问责体系。在西部选择一两个省份进行基本公共服务均等化综合改革试点。要以基本公共服务均等化为目标，启动新一轮财税体制改革，进一步在调整财政支出结构上有大的突破。要尽快出台全国范围内的基本公共服务均等化规划。

　　要在公共服务体系框架下统筹安排事业机构改革。作为公益性服务主体的事业机构，改革的主要任务不在于减机构、减人员、削福利，而在于推进其在转型中强化公益性。最近，有的地区推出的事业单位养老金改革试点初衷是好的，但在当前特定背景下不利于提振消费信心，建议暂缓推行。

迟福林委员建言未来两年内削减行政成本15%-20%

　3月1日，一年一度的全国两会召开前两天，一场名为“中国改革形势分析会”在北京举行。由中国改革发展研究院主办的分析会，邀得20位学者官员齐聚讨论。

　　作为会议的主持者，中国改革发展研究院院长迟福林在会后接受了本报记者专访。作为全国政协委员，迟福林带来了一系列建议。

　　危机或是改革契机

　　《21世纪》：你和几位学者都提到，这次危机可能是推进行政体制改革的契机。您说的降低行政成本是不是作为一个改革的切入点？包括打破垄断还有相关的一些改革，其排序是怎么样的？

　迟福林：随着一系列问题的暴露，此次危机恰也是我们顺势推进一系列社会改革计划的契机。

　　现在我们的短期困难和长期体制机制的矛盾是交织在一起的，在这种背景下一揽子的改革计划，长短期都要兼顾。

　　具体看，从经济领域来说，我们有几件事需要做。第一件事很突出，现在看来在今年上半年，估计政府工作报告很可能提出：即去年成品油价格改革基础上，今年资源价格形成机制改革可能会加快。

　　第二个是垄断行业的改革，比如当前危机形势下铁道行业的改革有可能加快。

　　第三个民营经济的问题突出了，现在无论保增长，保就业都把民营经济问题突出。民营经济最大的问题融资问题解决不了，第一是缺钱，那么接下来促进民营经济发展的相关制度改革会有所推进。

　　第四个就是财政税收体制，目前在实行积极的财政政策和结构性减税的同时，财税体制改革在某些方面需要加快推进。

　　第五个就是基本公共服务的制度建设更加突出了。

　　第六个就是目前在实行稳健货币政策的同时，进一步推进金融体制改革和金融创新。趁着金融危机的机会，我们需要加强金融的监管，故相关的改革将会加快。

　　但所有这些改革最后讲到一个关键问题，今年很可能将要把政府自身建设和改革作为推进一揽子改革中的最关键因素。因为前面讲的任何一项改革，事实上都和政府自身建设和改革连在一起。

　　而在政府自身建设的改革当中，出手快，力度大的办法无疑是约束政府行政支出明显减少。

　　提案建议压缩行政开支

　　《21世纪》：十一届全国政协二次会议已于3日召开，作为一名政协委员，您今年将为大会提交哪些方面的提案？

　　迟福林：我一共准备了三个，其中两个提案，一个大会发言。包括“以基本公共服务为重点，建立扩大内需的体制保障”、“把明显降低行政成本作为应对危机的重大举措、“依靠改革扩大内需的建议”。

　　《21世纪》：您关于压缩行政成本的提案，具体内容是怎样的？

　　迟福林：当前，居高不下的行政成本已成为政府自身建设的突出问题。从1978年到2006年，财政支出中用于行政管理的费用规模增长143倍，年均增长19.4%，远高于同期年均10%左右的GDP增速，也超过年均13%左右的财政支出增速。

　　同期行政管理费占财政总支出的比重从1978年的4.71%上升到2006年的18.73%，远高于一般国家的比例。

　　客观说，降低行政成本的空间很大。我的建议是未来两年内削减行政成本15%-20%。这个目标要根据不同部门、不同地区的情况，逐项分解，下达行政成本降低的指标，并且把该指标作为约束性指标。

　　在过程中要加大行政成本公开透明的力度。

　　《21世纪》：请谈谈你关于基本公共服务体系建设的提案建议。

　　迟福林：基本公共服务体系事关社会保障、医疗、教育等一系列社会公共产品的提供及服务。当前进入耐用消费品时代，我们的社会已由生存型向发展型迈进，该体系的建设尤为迫切。尤其在农村地区，基本公共服务的长期缺失严重影响了居民的消费需求，我们调查了解到在西部一些地区，新增贫困人口的百分之七八十都是因病致贫，因病返贫。

　　因此，我建议尽快制订全国范围内的基本公共服务均等化规划。

　　具体而言，该体系建设需要明确划分中央及地方政府在基本公共服务供给上的分工和职责，建立基本公共服务绩效评价指标与严格的问责体系。

　　同时，要启动新一轮财税体制改革，进一步在调整财政支出结构上有大的突破。

　　就当前工作看，我建议在西部选择一、两个省、区进行基本公共服务均等化的综合改革试点。

　　《21世纪》：这个体系的资本需求大致是怎样的？

　　迟福林：初步测算，未来10年左右，要实现中共十七届三中全会提出的城乡基本公共服务均等化水平明显提高的目标，需要基本公共服务财政支出年增长5%左右，投资总额约15万—20万亿。

　　即未来3年左右在已确定的8500亿医疗卫生体系建设支出的同时，在教育领域需要投入1.3万亿左右，在基本社会保障领域需要投入2.2万亿左右。这三项总投资约4.4万亿，占财政总支出的20%左右。

　　应该看到，基本公共服务投资的绝对数这几年在上升，尤其2003年以来上升幅度很快。但是从社会的总体需求来看仍是严重不足。

　　同时，总体而言，民间资本进入这些领域大门还没有完全打开。应该说，今后投资的空间潜力相当大，这就需要政府进一步消除制度障碍并做好相应监管。应该看到，无论需求还是供给都有巨大潜力，一方面看病难看病贵的人很多，另一方面现在民间资本办医院的人积极性也很高。

　　而一旦该体系顺利建成，未来3年的居民消费率大概可以提高十多个百分点；未来10年，有望初步建立一个惠及13亿人的基本公共服务体系。从而，走出一条以扩大内需为主线的改革发展新路子。

        人民日报2009年03月04日 

        中国（海南）改革发展研究院院长  迟福林

        2008年开始，海南启动了国际旅游岛建设，探索以开放促旅游、以旅游促开放的发展新路。

　　开放是一个多层次的概念，第一个层次是大格局的形成，第二是产业层面，第三是生产要素层面。我认为，国际旅游岛也对应地有三个层次：第一层是以国际旅游岛为由头，带动区域开放；第二层是以国际旅游岛建设带动与旅游相关的第三产业发展，比如教育、医疗、文化娱乐等产业；第三层就是旅游业的开放，比如，引进海外旅行社，提高旅游业的管理水平等等。

　　旅游业发展好了，也能给老百姓带来直接的实惠。一个椰子，在当地的农业市场最多卖几块钱，有了游客，价钱就会高很多。

　　当然，从传统农业社会发展到以旅游为主的现代社会，这是一个革命性的转变，对当地人的生活和观念冲击会很大。在过渡期间，有些与现代旅游业不相适应的东西会暴露，传统习惯也很难一下子改过来，我们应想方设法缩短这个过程。近些年，海南从外面引进了大量人才，和早年人来人往但流动性很高的情况相比，现在来的这些人大多都留在海南，沉淀下来。希望这些新人带来的新观念、新做法，能改造和提升海南原有服务业的水平。

　　海南旅游原有的发展水平不很高，所以在很长时间里，要通过国际旅游的发展来带动、提升国内旅游的水平，用国际化标准来要求海南旅游。在国际化的过程中，在旅游的发展水平达到一定程度后，当地文化特色才能得到更好的保留和提升。海南旅游的未来归根到底要坚持突出本土文化的特色，建设国际旅游岛是海南富民强省的必走之路。

——24条以改革应对发展难题的建议

　　今年是我国改革发展十分关键的一年。面对国际金融危机和国内发展转型的双重挑战，需要用改革的办法破解难题。在当前出台4万亿投资计划、十大产业振兴规划的同时，如何尽快推出并实施“一揽子”改革，集中解决经济社会发展的深层次体制性矛盾，建立与发展型阶段相适应的体制机制，走出一条短期和中长期兼顾、标本兼治的新路子，走出一条以内需为基础的发展新路子，是方方面面对下一步改革的热切期盼。为此，本文提出了应对发展难题的24条建议。

　　⊙中国（海南）改革发展研究院

　　

　　国际金融危机与全面转型双重压力下的改革下一步

　　如何积极主动地布局下一步改革，寻求以改革的办法破解发展难题，实现新阶段改革的重大突破，化危机为转机，已成为当前最急迫的全局性问题。

　　1.国际金融危机远未结束，改革发展面临前所未有的挑战

　　这次国际金融危机对我国的冲击表现在整个经济领域，不仅外贸出口受到很大冲击，而且不同的企业、行业、地区都受到较大程度的影响；危机还反映在社会领域，如失业和困难群体增多等一系列问题。从世界范围看，相当一段时期，我国再寄希望于外部市场来缓和国内生产过剩的矛盾并不现实。

　　2.国际金融危机对实体经济的影响日趋加深，经济增长方式转型需要全面提速

　　国际金融危机对我国经济的冲击主要是实体经济。主要表现为出口大幅度下滑，造成国内出口导向型企业和相关产业的萎缩。实体经济领域暴露的突出问题集中反映了经济增长方式转型的严重滞后。这次国际金融危机使我国通过出口化解国内生产相对过剩危机的空间大大缩小，必须实现经济增长由以投资拉动为主转变为以消费拉动为主。

　　3.面对金融危机与增长方式转型的双重压力，经济社会可持续发展面临突出的体制性矛盾

　　（1）经济增长方式转型与某些市场化改革不到位的矛盾。1995年我国就提出转变经济增长方式，但由于资源要素等领域市场化改革的滞后，在体制上缺乏应有的激励和约束，使得转变经济增长方式难以实现。

　　（2）社会公共需求转型与公共产品供给短缺的矛盾。进入新世纪，我国由生存型阶段进入发展型阶段。全社会全面快速增长的公共需求同基本公共服务不到位、基本公共产品短缺，日益成为突出的社会矛盾。这一矛盾不解决，消费低迷的状况就很难从根本上改观。

　　（3）政府作用的发挥与政府自身建设与改革滞后的矛盾。一是危机中政府公信力与政府自身建设滞后的突出矛盾；二是经济增长方式转型与政府主导的经济运行机制之间的突出矛盾；三是扩大消费需求与政府公共服务职能不健全之间的突出矛盾。

　　4.推进“一揽子”改革，为“一揽子”经济刺激方案提供制度保障

　　（1）尽快推出“一揽子”改革方案对提振市场信心至关重要。给全社会强有力的信心，需要在一系列政策出台的同时，加快推出“一揽子”改革方案。

　　（2）以市场化改革破解“保增长”难题。把市场化改革进一步拓展到资源要素等领域，使投资能够反映市场真实需求；建立相应的激励约束机制，淘汰高能耗、高污染、高排放的产能；加快推进财税、金融体制改革，完善宏观调控，解决中长期、深层次的体制问题。

　　（3）以积极的社会变革缓解经济压力。当前扩大内需，重要的在于提供惠及13亿人的基本公共服务，为广大社会成员提供一个良好的未来预期，解决扩大消费支出的后顾之忧，扭转“高储蓄、低消费”的倾向。

　　（4）实施更为积极主动的对外开放战略。国际金融危机既对对外开放带来巨大冲击，但也带来历史性机遇。比如，可能在参与新一轮国际秩序重建中获得更大的发言权、人民币国际化进程有可能加快等。

　　（5）应对危机需要加大政府自身建设与改革力度。从总体上看，政府进入了危机管理过程。提高政府工作的预见性、前瞻性，形成政府与市场、社会应对危机的合力，发挥中央地方两个积极性等，从多方面对加大政府自身建设与改革提出新的要求。

　　以市场化改革的新突破促进经济平稳增长

　　以市场化改革在关键领域和核心环节的实质性突破促进经济增长方式转型，实现标本兼治。

　　5.尽快推进资源环境价格改革

　　（1）尽快出台资源价格改革方案。建立切实反映市场供求、资源稀缺程度以及污染损失成本、代内与代际公平成本的价格形成机制，把推进资源税改革作为近期资源价格改革的重点。

　　（2）在成品油价格改革基础上推进能源价格改革。坚持能源价格形成机制的市场化改革方向，建立弹性良好、竞争充分与监管有效的市场定价机制；建立健全能源供给成本公开与监管制度；建立资源储备体系，进一步增强政府的能源供给调控能力和能源价格间接干预能力。

　　（3）加快建立环境产权制度。尽快启动环境产权改革，刺激环保投资，把环保产业打造成为国民经济支柱产业。

　　6.实质性推进垄断行业改革

　　（1）防止产业振兴中的“国进民退”。把打破垄断作为危机中提高产业投资效率的关键举措，进一步为国有企业改革创造良好外部环境。

　　（2）在重点行业实现反垄断改革的实质性突破。加快推进铁路体制改革，深化民航改革，积极推进邮政开放进程。

　　（3）把打破行政垄断作为反垄断的重点。加快推进结构重组，形成竞争性市场结构；建立独立的反垄断机构，提高行政垄断行为的被追究率；破除各类资本进入垄断行业的壁垒。

　　7.扩大社会投资，关键在于进一步打破民营经济发展的制度障碍

　　（1）当务之急是解决民营经济融资难问题。短期重在采取应急措施，中长期重在加快金融体制改革，建立多层次的金融体系。

　　（2）尽快完善对民营经济的财税支持体系。改革现行企业所得税制，减轻税收负担；完善相关税制，维护合法权益；加大财政对民营企业的支持力度。

　　（3）打破“玻璃门”，为扩大民营经济投资创造条件。尽快出台“非公36条”的具体实施细则；制定引导民营资本发展的产业规划和投资目录；制定明确的时间表，支持民营资本进入垄断行业。

　　8.启动农村消费重在深化农村改革

　　（1）加快推进农村土地流转，促进农村经济发展。统筹规划，尽快出台土地流转规划；因地制宜，推进农村土地流转；加快试点，启动农村宅基地流转。

　　（2）加快农村金融体制改革，构建农村普惠金融。发展多种形式的新型农村金融组织；鼓励并支持发展以合作金融和政策金融为重点的农村普惠金融。

　　（3）抓住有利时机，适时推进粮食价格形成机制改革。建立以市场供求决定为主、政府经济调节为辅的粮食价格形成机制，逐步缩小与国际粮价的差距；建立和完善粮食储备制度；实施“绿箱”政策，对粮食生产给予相应补贴。

　　9.在实施积极财政政策中加快财税体制改革

　　（1）加大财政收支结构调整力度，充分发挥财政在引导投资中的作用。全面落实增值税转型；加快促进中小企业发展的税制调整；发挥财政支出作用，引导创业投资；利用财政贴息等方式，引导高新技术扩大投资。

　　（2）“收租、分红、减税”，建立国家与国有企业正常的利益分配机制。尽快向国有企业和垄断行业收取资源使用租金，建立全口径财政收入体系；建立常态化的国有企业和垄断行业分红机制；加大对企业的减税力度。

　　（3）以发行地方债为突破口，加快调整中央与地方财政关系。尽快出台相关规定，为地方债奠定制度基础；培育地方稳定财源。

　　10.在实施适度宽松的货币政策中推进金融体制改革

　　（1）稳定资本市场，防止资本市场对实体经济的冲击。把改革作为稳定资本市场信心的基础，加强基础制度建设，尽快出台相关政策，稳定市场运行。

　　（2）稳步推进利率市场化改革。把推进利率市场化作为应对国际金融危机的重要举措，加大贷款下浮幅度，合理选择改革路径，逐步推进利率市场化。

　　（3）在创新中加快构建多层次的金融体系。提高金融竞争度，鼓励金融创新进程；深化金融体制改革，夯实金融创新基础；支持民间金融合法合规发展。

　　以社会变革化解经济压力

　　跳出经济看经济，不仅要调整经济政策，也要改进社会政策。着眼全局、立足长远，深化社会体制改革，加强公共服务体制建设，形成以国内消费为基础的增长模式，实现经济社会协调发展。

　　11.采取积极社会政策，防止经济压力与社会问题双向传导和相互强化

　　（1）以解决农民工和大学生就业为重点，全面实施积极的就业促进政策。积极开发新的就业岗位，稳定与扩大就业机会；健全公共就业服务体系，加大投入力度，尤其是加强对农民工的技能培训，并加强劳动者权利保护力度。

　　（2）防止经济波动对城乡居民尤其是弱势群体的过度冲击，加大对城乡低收入群体的救助力度。尽快出台政策以稳定市场、稳定收入水平；加大最低生活保障制度、专项救助和失业救济等基本社会保障力度。

　　（3）公共政策出台要充分考虑社会心理因素，要正视危机，稳定预期，提振信心。提高政府公信力，政策出台应注重公正性，强化公众参与，注重稳定社会预期，。

　　12.推进社会体制改革，为形成以消费为基础的发展方式提供支撑和保障

　　（1）加大公共服务投入力度，推进基本公共服务均等化。把强化政府基本公共服务职能作为下一步行政管理体制改革的重点，加大基本公共服务投资力度，未来10年，初步建立一个惠及13亿人的基本公共服务体系。

　　（2）深化收入分配制度改革，调整分配结构，让更多的劳动者共享改革发展成果。采取减税、分红等方式，规范初次分配秩序，实现“藏富于民”；采取税收改革、加大转移支付力度、加强基本公共服务保障等措施加强再分配，扭转收入差距扩大的趋势。

　　（3）规范和稳定资本市场运作，保护与增加公民财产性收入。加强住房保障，构建多层次的住房市场；推进证券市场规范化建设，加大对证券市场的监管和信息公开，避免因市场不规范运作，造成居民财产的损失。

　　13.以城乡基本公共服务均等化为突破口，推进城乡一体化进程

　　（1）推进城乡基本公共服务均等化，切实保障农民自身发展权益。未来5～10年，应当按照“完善体系、对接制度、提高水平、重点支持”的总体思路，逐步统一城乡基本公共服务制度。

　　（2）推进城乡基本公共服务均等化，为新阶段全面统筹城乡发展开启“窗口”。把城乡基本公共服务均等化作为缩小城乡收入差距、提高农村劳动力素质、发展现代农业、扩大农村消费需求的重大任务，采取强有力的措施落实。

　　（3）以城乡基本公共服务均等化为主线，构建城乡经济社会发展一体化的体制机制。以构建农村新型养老保险制度，统筹解决农民工的基本公共服务为重点推进城乡一体化，不仅有利于启动农村大市场，还可以为农村土地流转、打破城乡二元户籍制度、完善乡村治理等多方面的改革创造有利条件。

　　14.构建利益表达的多元化渠道，协调不同群体利益关系，为有效推进社会体制及相关领域改革创造条件

　　（1）加强公民合法权利的保护，构建利益均衡机制。保护城乡征地拆迁、工人下岗失业、劳资关系、城市物业管理等方面弱势群体的正当权益；遏制房地产商、行业垄断企业等特殊利益集团的衍生；转变政府职能，强化国家的自主性与超越性。

　　（2）推进社会建设，形成有效的利益凝聚、诉求表达和协商谈判等利益均衡机制。加强制度建设，构筑利益表达的重要机制；加强社会建设，积极稳妥地发展各类社会组织。

　　（3）树立稳定新思维，正确看待和处理因利益关系失衡而出现的群体性事件。当前社会矛盾的主要特点是群体性的利益矛盾，要使用调整利益关系的方式来解决。应构建公共治理框架，提高化解社会矛盾的制度化水平。

　　

　　国际金融危机与积极主动的对外开放战略

　　把握国际金融危机给我国对外开放带来的新机遇，着眼于提高对外开放质量，积极主动地布局下一步对外开放。

　　15.加强国际经贸合作，积极应对国际贸易保护主义

　　（1）积极应对国际金融危机下的贸易保护主义。清醒认识当前全球性贸易保护主义抬头并蔓延的态势，客观分析贸易保护主义对我国对外开放进程的影响。

　　（2）立足当前，着力巩固和加强双边经贸关系。加大国际技术与设备采购力度；尽快制定中长期自由贸易谈判计划。

　　（3）着眼未来，主动拓展以区域合作为基础的多边经贸合作。积极开展与东盟各国的合作；充分利用上海合作组织平台；借助博鳌亚洲论坛促进形成亚洲合作机制；加强与非洲国家的交流与合作。

　　16.积极参与国际经济秩序重建，维护国家利益

　　（1）积极参与国际金融救援，树立良好的国际形象。参与国际金融援助不仅有助于减轻危机对其它国家造成的困难，也能为自身带来多方面的经济利益，并有助于树立良好的国际形象。

　　（2）推进国际金融监管合作与秩序重建，提高我国国际地位。在共同推动建立国际资本流动监控、协调机制上扮演重要角色，积极参与国际金融监管合作，并保留参与监管标准制定和修改的权利。

　　（3）主动参与国际新规则制定，充分表达自身利益诉求。在国际货币体系改革中，在IMF、世界银行、WTO等国际组织变革中，争取更大的发言权。

　　17.抓住国际产业调整的机遇，加快构建企业“走出去”的一整套战略体系

　　（1）鼓励、支持国内企业抓住机遇，积极主动地“走出去”。把资源、能源、高科技产业等特定产业作为战略重点，鼓励民营企业充分发挥机制灵活的优势。

　　（2）利用全球资源价格下调机遇，积极参与全球资源布局，加强国家战略资源储备。合理利用巨额外汇储备，采取并购国际资源类企业、加大国际战略资源采购等方式在全球范围内进行能源战略布局。

　　（3）积极稳妥地参与国际高端金融业。鼓励国内金融企业积极稳妥地走出去。在走出去的同时，建立风险防范机制，并加大国内体制改革与政策支持力度，为参与国际高端金融业奠定基础。

　　（4）加大科技创新力度，主动拓展国际高新技术产业。支持国内高新技术企业参与国际高新技术行业与企业；积极开展国际化经营，建立跨国研发联盟。

　　（5）加快企业“走出去”战略支持体系建设。放宽对跨国并购的审批；设立“收购基金”，加大融资支持力度；发挥经济外交的作用。

　　18.积极创造有利条件，稳步推进人民币国际化进程

　　（1）把推进人民币国际化作为新阶段对外开放的战略目标。人民币国际化可以带来以国际铸币税收入为主的巨大收益，有助于降低外汇储备规模、防范和降低汇率风险，有助于提升我国的国际地位。

　　（2）做实做好人民币的区域结算，为国际化奠定基础。通过边境贸易推进人民币的区域化；通过人民币对外直接投资推进区域化进程；进一步深化和扩大区域货币合作；充分利用香港人民币离岸中心的辐射作用。

　　（3）以加快汇率市场化改革为重点，为人民币国际化创造制度条件。加快汇率市场形成机制建设；积极推进人民币的自由可交换；建立防范人民币国际化负面影响的机制；加快推进经济增长方式转变，为人民币国际化奠定坚实的经济基础。

来源：上海证券报2009年03月04日

　　眼下，随着国际金融危机的不断蔓延，国际市场的消费需求锐减。要实现“扩内需、保增长”的经济发展目标，人们把关注的目光更多地投向了开启农村消费市场，随之而来的一些鼓励消费的政策也陆续出台。毫无疑问，对于有着数亿农民的农村消费市场而言，这个市场无疑是潜力巨大。但是，多年以来农村消费市场疲软的现状，更值得我们深思其中的根源。本期对话，我们请来了中国（海南）改革发展研究院公共政策所所长方栓喜和该研究院农村经济研究所博士夏锋一起讨论这个话题。
　　主持人：中央农村工作会议强调，扩大国内需求，最大潜力在农村；保障和改善民生，重点难点在农民。但是，我们也看到，一直以来，农村消费市场始终处于启而未动的局面，和人们预想中的境况存在巨大的差距，对这一问题您是如何看待的？
　　方栓喜：我国城乡消费存在的明显差距，农民改善生活的强烈愿望，是扩大内需的巨大空间。据测算，增加农业投入，对于促进经济社会发展具有明显的乘数效应，在直接拉动相关产业发展同时，还有约40％转化为消费。农民消费每人增加1000元，全国就能增加内需9000亿元。
　　随着我国居民消费由生存型向发展型的转变，广大社会成员消费需求的增长越来越取决于人的基本生存发展保障，越来越取决于以基本公共服务为重点的社会福利保障体系的建立和完善程度。我国农村人口的消费潜力十分引人注目，被认为是世界经济版图上少有的一个亮点。这个潜力的释放，将对我国新阶段扩大内需战略产生决定性影响。但现实情况是:农村居民消费率从1983年最高点的32.3%下降到2007年的9.1%，24年间下降了近23个百分点；在居民消费总额中，农村居民消费所占比重从1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，29年中下降了近37个百分点。农村消费长期低迷与城乡居民人均收入差距不断扩
　　大相关，更深层次的原因在于，农村基本公共服务的长期缺失严重抑制了农村居民的消费欲望。为此，当前应对国际金融危机、扩大内需，要把推进城乡基本公共服务均等化作为一个大战略来全盘考虑。
　　主持人：那么，要通过什么途径才能持续改善农民生产生活条件、扩大内需潜力、促进社会和谐稳定？
　　方栓喜：应当尽快出台城乡基本公共服务均等化的投资计划。考虑到我国的基本国情并参考国际经验，将基本公共服务在城乡人均财政投入差距控制在30%左右，实现城乡居民在义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障等方面制度的统一，水平大体均等。按照这个标准估算，到2020年初步实现城乡基本公共服务均等化目标，平均每年投入5千亿~6千亿元，总计投入财政资金6.42万亿元。这一投资安排的一部分包含在4万亿元的投资计划中。6.42万亿元的投资预计占国家每年财政支出的4~8%，应当说在财政能力的承受范围之内。
　　以中央财政投入为主，支持农村养老保险体系建设。据测算，如果以社会保障为主要构成的农村居民转移性收入增加1元，可以拉动消费1.26元，而增加1元的工资性收入和经营性收入分别只能拉动消费0.38元和0.51元。为此，这次扩大农村消费应把建立农村养老保险作为一项重要任务。
　　这次国务院出台的拉动内需的4万亿元投资中，从目前公布的计划看，用于医疗卫生、文化教育事业的投入规模明显偏小。建议未来3~5年，在4万亿元投资中，调整扩大内需的投资结构，大幅追加基本公共服务投资，使得新增用于农村基本公共服务的投资增长速度不低于经常性财政收入的增长速度。
　　主持人：目前，全国大约有2000万农民工返乡，如何安排2亿农民工基本公共服务供给，是城乡基本公共服务均等化的焦点问题。对这一问题，夏博士您是如何理解的？
　　夏锋：在工资性收入日益成为农民收入主要来源的情况下，农民连续增收的趋势很可能出现“拐点”，进而降低农民的消费预期。应该抓好以下几方面的工作：一、抓紧制定农民工就业技能培训计划。当前大量农民工返乡的数量有进一步加大的可能。在这个大背景下加大农民工公共就业培训，不仅有利于稳定消费、稳定社会，缓冲危机对农民工带来的冲击，还有利于为中小企业转型升级提供合格的劳动力和人力资源储备。另外，对农民工进行就业技能培训，需要创新管理办法。在中央财政的支持下，为农民工发放就业培训券，使农民工可以凭券自由选择任何一个地区、任何一个培训机构参加技能培训。这样，可以照顾到农民工流动频繁的特点，还有利于激励培训机构提高服务质量，增强培训的有效性。
　　二、以农民工为重点，逐步实现城乡基本公共服务制度对接。建议由中央制订规划，在全国范围内统一政策，力争在3年左右，解决农民工基本公共服务制度的城乡对接问题。针对流入地和流出地义务教育经费衔接困难的问题，实行义务教育全国通用的教育券制度。这样，农民工子女可以凭教育券在全国任何一个地区就学。在基本医疗方面，尽快实行全国统一联网，使流动人口个人账户可转移。对愿意参加户籍所在地的新型农村合作医疗的农民工，应采取有效措施，使其流入地医院看病的费用可以在流出地报销；对愿意参加流入地城镇基本医疗的农民工，流入地政府要降低最低缴费基数，使多数的农民工能够负担得起城镇基本医疗的个人缴费；在有条件的地区，应逐步探索使新型农村合作医疗和城镇基本医疗制度衔接的有效途径。
　　三、将农民工的管理与服务纳入整个信息网络,建立流入地农民工失业登记制度。在此基础上，实现跨城乡、跨地区公共就业服务的对接，使农民工在职业介绍、职业培训、就业和失业登记、劳动合同管理等各方面享有与城市居民同等的待遇。在有条件地区探索将农民工纳入住房救助范围。在实施城市低保住房、困难家庭住房救助的同时，应当采取多种办法将农民工纳入城市住房的救助范围。
　　主持人：城乡之间科教文卫等公共服务资源配置不均，造成城乡关系、地区关系不和谐等，应该采取何种办法改变这种情况，满足农村对于教育、医疗、卫生的巨大需求？
　　方栓喜：尽快提高新农合保障水平。自农村实行新型合作医疗制度以来，农民的医疗负担有所减轻，但由于新农合报销比例偏低，农村“因病致贫、因病返贫”还相当普遍。为此，扩大农村消费，下一步，应明显提高新农合保障水平，逐步提高新农合筹资标准。据统计，2006年参合农民的实际报销比例仅有27.8%，与该年度城镇职工的基本医疗保险70%的报销比例相比，新农合的报销比例显然太低，很难解决农民医疗负担过重的问题。建议在全国推行40%的保底标准，将参保农民的人均保费提高至140元，个人缴费仍为20元。到2020年，使城乡医疗报销比例差距控制在10%~15%以内。
　　组织大学生充实农村义务教育队伍。目前，城乡义务教育差距主要表现在办学质量上，而办学质量的差距又主要体现在城乡教师素质的差距上。根据我院29省农村入户问卷调查，68.9%的农民反映农村教师素质差。与此同时也要看到，这次国际金融危机对大学生就业造成冲击。有学者估计，年底会有150万大学生难以找到工作，大学生的失业率超过12%。在这种情况下，鼓励大学生到农村任教，充实农村教师队伍不仅可以有效缓解大学生就业难的矛盾，还可以切实提高农村教学质量。
　　推出薪酬和津贴激励等有效措施，吸引大学生到农村学校任教。教师工资收入水平低，是造成农村尤其是边远地区教师队伍不稳定，难以吸引优秀人才从教的主要原因。2006年，国家机关工作人员年平均工资收入为22927元，按照此标准，国家每年投入约69亿元，就可以吸引大约30万大学生到农村教书，这个数量，将会比2002～2007年年均录用到农村支教的大中专毕业生（16.3万人）多出近一半。建立大学生到农村任教的长效机制，逐步将激励政策制度化，建立增强农村师资力量的政策导向机制和补充机制。严格执行“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”的规定，将乡村教师津贴纳入政府财政预算，确保按时足额发放，全面提高农村教师待遇。对于贫困县，中央和省级政府应当增加转移支付规模，并通过制度化措施和加强政策执行能力来确保经费落实。

来源：农民日报

　　改革开放30年，农村土地制度改革取得重大的历史性突破。但由于城乡二元制度结构、尤其是城乡二元的基本公共服务体制尚未有实质性改变，导致农村土地的社会保障功能处于不断强化的趋势，并成为制约新阶段农村土地制度改革的重要因素。

　　中国(海南)改革发展研究院院长迟福林在出席清华大学政治经济学研究中心成立仪式暨中国土地制度改革国际研讨会时，发表演讲指出：进入新世纪，中国开始从以解决温饱为主要目标的生存型社会进入以人的发展为目标的发展型社会，新阶段统筹城乡发展，实现城乡一体化是改革发展的大方向和大目标。在这样的背景下，是继续强化农村土地的社会保障功能还是尽快剥离其社会保障功能，已成为当前讨论农村土地制度改革不可回避的基本性问题。

　　他认为，进入新阶段，广大农民面临的经济社会风险开始发生重要变化，即逐步从传统农业社会以依赖土地为重点向工业化、城市化进程中以基本公共服务为重点的转变。为此，新阶段统筹城乡发展的重点是加快弱化以至完全剥离土地的社会保障功能，转而以基本公共服务为农民生存和发展的基本保障，并使土地恢复作为农业生产资料的基本功能。

　　新阶段统筹城乡发展的实质在于承认和保障农民的基本生存权和公平发展权，重点在于初步实现城乡基本公共服务均等化。

　　80年代中期至今，中国农村居民的消费率从最高时1983年的32.3%下降到2007年的9.1%，24年下降了23个百分点；在居民消费总额中，农村居民消费所占比重从1978年的62.1%下降到2007年的25.6% ，29年下降了37个百分点。从1979年至2007年的近30年中，农村居民家庭人均纯收入年均增长7.1%。在收入不断增长的情况下，为什么农村居民的消费率会呈现逐年大幅下降的趋势呢？

　　迟福林分析说，中国农村消费率和消费份额的大幅降低，既有城乡收入差距不断扩大的原因，更重要的是因为强化了农村土地社会保障功能。由于农村基本公共服务供给严重短缺，由此明显增强了农村居民的预防性储蓄的倾向。

　　迟福林在发言中表示，土地仍作为农民生存的基本保障，不仅不利于工业化城镇化进程，也不利于农村土地资源优化配置。

　　首先，将土地而不是国家财政提供的普遍性基本公共服务作为农民生存发展的保障，强化了城乡二元制度结构。这些年，城乡二元的户籍制度迟迟难以打破，关键在于地方政府难以解决城乡基本公共服务的过大差距。

　　其次，将土地而不是国家财政提供的普遍性基本公共服务作为农民生存发展的保障，限制了农民的选择，农民不仅仅是一种职业，还是一种身份，农民并不能自由地选择在城镇还是在农村居住。

　　同时，还限制了土地作为生产要素流动的功能，降低了土地资源配置的效率，降低了农民的消费预期，不利于启动农村大市场。

　　迟福林分析说，为农民提供长期而有保障的基本公共服务，已成为新阶段农地流转的基本条件。如果基本公共服务供给短缺的问题不解决，农村土地的流转很有可能严重违背农民的意愿。也就是说，“土地换社保”不能作为一种制度安排。

　　在农村基本公共服务供给严重不到位的情况下，农地大规模流转的社会风险很大。例如，广大农民工享受的社会保障只等于城市居民的25.1%左右，5%左右的农民工返乡，就有1000多万农民工重新回到农村，农民工将面临既缺乏基本公共服务保障，又缺乏土地权利的双重困境。在这种情况下，大面积的农村土地流转就有可能引发一系列新的社会矛盾和问题。

　　从现实情况看，农村土地流转中的“土地换社保”，否认了政府理应承担的基本公共服务职责。与此同时，否认了农民应当享受的基本生存权和公平发展权。其实质是为政府推卸应承担的基本公共服务职责找到一个理由。

　　迟院长认为，构建城乡经济社会发展一体化的体制机制重在改变城乡二元的基本公共服务制度。城市和农村居民的社会保障水平有较大的差距是允许的，但现行的城乡二元公共服务制度安排是严重不合理的。未来5～10年内，建立城乡统一的公共服务制度是大势所趋。

来源：《新世纪》周刊

       “保8”的预期目标背负着中国经济率先走出危机的希望，也一定程度上暴露了中国经济社会的脆弱性。只有一个相对高的增长速度，才能完成“保增长、扩内需”和实质为保民生的发展重任。
　　 自去年四季度以来，4万亿元的投资计划掀起了地方投资的热潮。十大产业振兴计划相继出台，极大地提振了行业信心。以消费券、家电下乡等为代表的微观刺激手段，明确着眼于当下，也被一些地方广泛采纳。而以改革寻求内需释放空间，以改革破解发展难题的声音，也在全国两会前夕凝聚。
　　 3月1日，一场名为“危机与改革”的宏观形势分析会，聚集了众多倡议“着眼当下莫忘长期”的“改革派”，其中包括迟福林、宋晓梧、张蕴岭、李稻葵等全国政协委员。
　　
　　反危机状态下改革的现实性
　　
　　 “大家不应把目光集中在短期应急，而以改革应对危机的实质，是要关注中国经济社会发展存在的长期问题。”中国社科院经济研究所研究员张曙光表示。在张曙光看来，中国经济短期“保8”的问题不大，但长期问题不解决，会导致短期问题反复发作。
　　 张曙光认为，历史的经验证明了，改革必须在重压之下才有动力，比如1978年的深刻变革。否则就会陷入“形势好时不愿改，难的时候改不了”的怪圈。而目前的困难局面，某种程度上说正是改革的时机。
　　 “基于对中国的经济危机是相对独立的温和型的判断，这场危机的挑战更多是长远的，而非短期的。”清华大学人文社会科学学院教授孙立平也持类似观点。
　　 孙立平认为，现行的制度对于解决短期问题的能力仍是强大的，但解决长远问题的“能力和冲动都不足”。而一个国家必须保持8%左右的经济增长速度，在孙立平看来，正说明了中国经济社会的脆弱性，也说明了只有转变发展方式，才能创造进入耐用消费品时代的条件，从依赖外需转到依靠内需上来。
　　 事实上，“保增长、扩内需、调结构”的目标，本身就既有短期应对危机、又有长期转变发展方式的涵义。但某种意义上说，短期目标和长期目标是存在一定冲突的。“这种冲突不仅中国有，美国也有。”张曙光解释说，美国应对金融危机长期来说必须解决低储蓄率的问题，但短期内仍不断加码刺激措施以促进消费。
　　 在反危机成为首要任务的情况下，着眼于长期的改革，其现实性成了首当其冲的问题。
　　 “当前，国际金融危机冲击与国内经济发展方式转型滞后重叠，短期内保增长的困难与中长期经济结构调整的矛盾交织，集中表现为体制性、结构性缺陷造成的内需不足。为此，这次扩大内需既需要对相关政策进行重大调整，更需要进一步深化改革。”全国政协委员、中国改革发展研究院院长迟福林向本报记者表示。
　　 在清华大学中国与世界经济研究中心主任李稻葵看来，这一次的金融危机给中国带来了重大的改革机遇，“让我们重新认识什么是市场经济，给我们产生了调整中国与世界外交关系的机会，也是冲破利益旧有格局的重要机遇。”
　　 国家行政学院教授汪玉凯认为，这次经济危机对中国实体经济的冲击，实质上放大了一直以来积累的社会问题，比如失业、社会保障体系欠缺，等等。
　　 而“当到处都在说中国模式的优越性时，正是这种模式的生死存亡之时，”汪玉凯表示，“救市的短期行为越见效，对长期改革的负面影响可能越大。”显然，是以改革的心态应对危机，还是就应急而应急，将会产生不同的结果。
　　 中国经济体制改革研究会会长、全国政协委员宋晓梧则提出了另一个问题——“是建主题公园，还是建养老院？”他的担忧在于，地方一直以来强烈的投资冲动，在应急状态下形成了“上下一致”的局面。而初衷是保民生、保就业的加大投资扩大内需，其资金投向不同领域，却会对就业产生不同的作用。
　　 “从上世纪80年代到现在，GDP与就业之间的弹性系数从0.3下降到了0.1，远远低于欧美等国，而三次产业中，一产、二产和三产的弹性系数分别为0.06、0.3和0.5。”宋晓梧解释说，目前的投资主要投向第二产业，这对当前最迫切的就业问题的带动作用相当有限。
　　
　　 重点是推进削减政府行政成本、推进基本公共服务均等化，打破垄断行业
　　
　　 针对诸多呼唤改革的声音，国家发展改革委体改司司长孔泾源表示：“尽管现在处在市场经济的周期性危机中，但坚持市场化改革的方向不会改变，坚持金融领域的改革和自主创新不变，在保增长加大投资的过程中，‘三个转变’的战略取向不变。”
　　 在迟福林看来，应推出“一揽子”改革方案为经济刺激方案提供制度保障。这“一揽子”的改革方案，对于提振市场信心至关重要。
　　 “影响信心的，除了经济形势，还有对未来消费的预期，”迟福林说，“而未来消费预期关键取决于有没有后顾之忧，即社会保障体系。”迟福林认为，基本公共服务均等化，是加大投资的重要领域，从2010年到2020年，是公共服务提升的关键时期，对于公共服务的投入，既可以促发展，又可以促进服务领域的发展，从而解决就业难的问题。
　　 加快公共服务领域的改革，也是作为政协委员的迟福林本次“两会”上的提案之一。另一个关键领域改革，迟福林认为是政府自身的建设与改革。
　　 “政府的作用建立在政府转型的基础上，4万亿加大了政府投资的作用和力度，但市场的基础性作用仍是前提。”迟福林表示。更关键的是，“危机并没有给推进政府改革提供迟缓的借口。”
　　 迟福林认为，从总体上看，金融危机让政府进入了危机管理的过程，就政府自身改革而言，在明显减少行政成本上，还有相当大的空间。
　　 “不断扩大的公共支出、国债规模、财政赤字等，与行政成本的持续攀升形成突出矛盾。”迟福林认为，“未来两年，政府行政支出减少的目标应该在15%到20%。”从现实看，政府的行政成本已经占到了财政支出的较大比例，远高于其他国家的比例，并在一定程度上产生了“挤压效应”。在反危机的特定背景下，迫切需要同步推进调整财政支出结构与削减行政成本，把扩大财政赤字与降低行政成本有机结合起来，以通过降低行政成本，促进社会各界对扩大国债规模的理解和支持。
　　 更关键的是，迟福林认为，政府在行政成本上已失去了必要的约束，会议、旅游、接待费用的不断增长，表明了行政成本上升已经开始机制化，“政府自身的利益不打破，协调其他利益关系就缺乏前提，所以，政府必须成为真正的公权力的代表。”
　　 社科院经济研究所研究员张卓元提出，“三产不发展的重要原因是垄断，垄断不打破，就业就很难增长起来，保增长保就业就是要反垄断。”
　　 “危机给了我们打破垄断的机会，要重拾上世纪80年代以地方政府为改革主体的做法，充分实验，并寻求改革的新的支持者。”李稻葵说。

来源：中国经济导报