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邹农俭:农民工与中等收入群体的扩大

作者:邹农俭  时间:2012-12-04   浏览次数:0

  我国城镇化的过程造就了一个庞大的农民工群体,从农民工中必将涌现出一批中等收入者。农民工中提炼出中等收入群体,既是城镇化的历史必然,又是我国现代化事业成功的标志。为此,社会政策应当着力于构建具有现代化理念的社会保障制度、改革公共产品供给制度、在收入分配改革中增加劳动所得比重、重视对农民工的职业培训、处理好农民转移过程中的利益关系。
    在我国城镇化的过程中,形成了一个庞大的农民工群体,据统计,现在全国有农民工2.3亿。如何正确处理好农民工问题,如何从农民工群体中提炼出一部分中等收入者,不仅关系到农民工这一群体的整体利益,而且关系到我国现代化建设事业的大局。如果在城镇化的过程中,我国数亿农民顺利转化为具有现代性特征的新型市民,而且从中成长起一批中等收入者,那将是我国现代化事业的巨大成就。

  一、构建具有现代化理念的社会保障制度

  在城镇化的过程中,数量巨大的农民工群体的造就意味着农民群体迈开了现代化的重要一步,如何将数亿农民工融入城镇,成为新型市民,最为关键的是将一套成熟的、具有现代化理念的体制覆盖到农民工,而现代社会保障制度的建构是现代化体制中不可或缺的内容。

  目前,针对农民工的社会保障制度正在探索,但问题还相当突出。主要是:其一,现存农民工的社会保障制度不成为社会的一项基本制度,缺乏现代化理念。我国现在的社会保障制度非常混乱,不同身份的人分别设定一套,公务员一套,事业单位人员一套,城镇企业职工一套,农民一套,农民工又是一套,而且差别非常之大,不同身份的人的社会保障制度不贯通、不衔接。根据身份来设计不同的社会保障制度不符合社会公平、公正的原则。在这个背景下,农民工的社会保障制度设计无所适从。

  其二,针对农民工的社会保障制度刚性不强,只是软约束。用人单位、个人可以参加也可以不参加。特别是相当多的非正规就业领域似乎可以名正言顺地拒绝这一先进制度。将一项文明社会所必需的基本制度视为个人、用人单位可有可无的制度选择,不符合现代社会的基本要求。

  其三,制度设计的层级过低。多为一城一市自主设计,有的甚至以社区为单元,各自为政,自搞一套,各种做法之间缺乏基本的操作规程。制度制定的层级过低也无法确保制度的稳定运行,不成为整个社会的统用规则,严重影响农民工的自由流动。诸如社会保障制度这类基本制度,应当尽可能设计成通用规则,最好是全国统一,整个国家有一个基本的操作规程。

  其四,不能流动。不少农民工在就业地名义上有多项保障,但如果要流动出本城市,累积的基金无法转出、延续,所以在实践中相当多的农民工由于流动而把自己积累的部分领取了,导致社会保障制度的中断,其结果等于是没有保障。不少地方的社会保障项目个人还可利用转移困难而退保。

  实践中已经有将农民工的社会保障程度拨高的倾向,一些地方政府在用所谓的现代化指标量度时也说本地农民工的社会保障达到了多少多少,实际上,真正能享受到社会保障实惠的很少。

  农民工的社会保障制度建设应当考虑:

  1.建立起具有现代化理念的社会保障制度。社会保障制度是现代文明社会的基本制度,这一制度在操作层面要实际运用,要起作用,要见实效,因此必须有效。而且作为基本制度是以长期运行为前提的,时间越长,一项好的制度越能见效,时间越长,基金积累越多,制度应对的能力越强,制度的优越性越能发挥出来,因此必须能长期运行,执行数十年,甚至几百年。我国的农民工数量多,涉及社会生活的方方面面,农民工现象将存在相当长的历史时期,因此必须对农民工、特别是对新生代农民工的社会保障制度建设予以战略性的安排。新生代农民工年富力强,正奋战在现代化建设的第一线,正是构建现代社会保障制度的绝好时机,失去了这个时间机会就会犯历史性的错误,就会导致未来工作的多方面被动。

  2.建立政府主导型的社会保障制度。根据我们这个国家的基本国情,建立政府主导型的社会保障制度具有可行性。我们的优势是政府动员能力强,这就使现代社会保障制度的推行有了可靠的保证。现在的问题是,财政还没有转向公共财政,政府还没有完全转到服务型政府,利益过度上抽,资源过分向上集中,社会的不少方面责权利不统一,由此引起很多不规范的做法。建立政府主导型的社会保障制度,要求政府切实负起设计这一制度的职责,要求政府真正转为公共服务型政府,财政投入主要转向公共服务领域,包括对社会保障事业的投入,建立利益适当平衡、协调的分配关系。要强制压缩公款吃喝、公车使用等不合理的公共开支,公共开支首先要确保社会保障基金中政府应当承担的部分。要大大减轻企业的负担,同时要求企业应当承担的社会保障支出必须确保。

  3.社会保障制度的强制性原则。社会保障制度作为一项现代社会的基本制度,是衡量一个国家文明程度的重要指标,在这个方面,国家利益与个人利益、劳动者就业的单位利益在根本上是一致的。就个人而言,是事关自己未来生存,抵御失业、工伤、疾病等重大事故的有效手段。对国家而言,建立、健全覆盖全体人的社会保障制度是一个国家的基本国策、基本建设,是建设现代化社会的基本要求,没有健全的社会保障制度,现代化就不够格。所以建立社会保障制度是国家的一项基本责任。对劳动者就业的单位而言,健全的社会保障制度有利于稳定劳动者队伍,提高员工的凝聚力,向心力,也是体现一个单位文明程度不可或缺的方面。

  4.根据条件,选择社会保障制度实施的先后次序。“在政府财政承担能力有限、财政功能健全需要一定时间的条件下,迁移人劳动力群体的社会保障需求不可能同步得到满足,而必须选择保障方式的优先次序。从实际情况看,因为迁移劳动力大多从事较为艰苦和危险的工作岗位,建立工伤保险和医疗保险的紧迫性更高,因此城镇社会保障体系的并轨应当以这两种社会保障的提供为突破点,然后再逐步满足迁移劳动力养老保险和失业保险等相关需求,从而实现保障方式的渐进式扩展。”[1]我个人认为,新生代农民的社会保障制度可以选择养老保障、医疗保障、工伤保障、失业保障等先后次序顺次展开。要建立全国统一的、能够流动的农民工社会保障制度,用这套制度确保现代化过程中大量人口流动、转移的平稳进行,在人口流动中实现具有现代化理念的制度建构,从而大幅提升整个社会的现代化水平。

  二、公共产品供给体制改革

  我国城乡实质性的差别主要体现在收入和公共产品的供给,城乡一体化的难点也在于如何提高农民的收入和改善农村的公共产品供给。现在农民中的一部分来到了城镇,成为农民工了,但公共产品供给的体制仍依据农村的那一套在操作,城乡不同的待遇,城乡二元结构体制,在农民工身上体现得十分明显。农民工在城镇就业,在城镇创造着社会财富,农民工创造的财富除去个人收入外所剩余的部分积累在城镇,而且已经成为城镇社会财富的重要组成部分,但城市在计算人均GDP时就刨去了这部分人,城市在安排一系列设施时也没有考虑这部分人的需求,于是就有了农民工就医难,子女入学难,不能像城镇人口一样享受城市的教育、文化、卫生设施,没有市民的公共福利待遇。

  我国公共产品供给存在的突出问题,一是边界不清。到底哪些属于公共产品,哪些属于准公共产品,哪些产品的供给是应当市场化运作的。二是政府到底对哪些公共产品负责。“基本的”公共产品应当主要由政府负责,不同阶段、不同地区“基本的”如何论定?政府负责又有个分级承担的问题,分门别类的公共产品要明确不同层次的政府责任。三是公共产品的均等化供给问题。照例,公共产品应当是按照“人头”来配置的,但现实是城乡之间、不同身份的人之间公共产品的配置差别太大。四是科、教、文、卫、体等社会事业建设还没有建立起正常的投入规则。总体上讲,现代化社会所必需的公共产品供给体制,包括社会事业的投入机制、运行机制、管理机制还没有建立起来。要建立与整个国家发展阶段相对称的公共产品供给体制,投入机制、运行机制、评估机制、监管机制。要靠这套新型的体制、机制来建设、管理公共产品,使得公共产品的供给与国家的现代化事业互为支撑,相得益彰。针对数以亿计的农民工群体,公共产品的供给如何实现均等化,如何使农民工所作的贡献与其所享受到的公共产品供给、公共服务相对称,如何使农民工既是国家工业化、城镇化的积极参与者,又能通过积极参与使自身成为一个“现代人”。设计新型的公共产品供给体制,既是社会公正的体现,又必将大大提升农民工的社会地位,整体改善农民工的状况,从而为农民工真正融入城镇,成为新型市民,为从农民工中涌现一批中等收入者提供制度保障。

  三、增加劳动收入在总收入中的比重

  当今的农民工群体已经发生了分化,他们中出现了私营企业主、具有专业技能的劳动者、生产流程中的管理者等。农民工群体中将会形成一批中等收入者。问题是我们的政策应当有利于这一发展趋势,政策应当更加公正、公平。

  现在我们的收入分配关系已经出现了比较突出的问题,主要表现在:

  其一,收入差别过大。不同职业、不同群体之间的收入差别已经到了非常危险的地步,收入差别过大是目前一系列社会矛盾、社会问题的根源,也是影响社会稳定的主要因素。

  其二,生产一线劳动者收入过低。导致社会上出现了比较普遍的轻视劳动,蔑视劳动的现象,对生产一线劳动者的鄙视甚至已经影响到了价值评判。产品质量提不高,竞相去当公务员,干群关系处理不好等社会问题都与此有关。占产业工人主体的农民工的合法权益得不到保障,农民工劳动报酬一般是城镇职工同工种报酬的三分之一。农民工群体中一系列极端事件的暴发,城市刑事案件总量的三分之二以上为流动人口所为,充分说明了这个城市底层社会在受到严重的挤压后正以非常之手段报复社会。生产一线劳动者收入过低还导致教育培养模式的偏差,我们的教育体制旨在培养专家、人才,花费大量的社会财富“造”“天才”,而不是培养实实在在的各行各业的合格劳动者,结果是大学的学生培养与社会现实严重脱节,大量大学毕业生难以找到工作,大学毕业生的收入不如农民工的收入,博士毕业生去做秘书,去做一般办事员做的工作。另一方面,大量现实非常需要的技能性岗位、熟练劳动岗位无人去做。

  其三,收入关系没有体现复杂劳动与简单劳动之别。复杂劳动报酬应当超过简单劳动的报酬是常识,比如医生一般应当获得较高的收入,因为医生从事的是治病救人的事情,这样的事非常重要,无法替代,治病救人不是一般的人做得了的。学医也比较难学,要成为一个合格的医生需要经过好多年的艰辛学习、努力。而现在不是,医生由于收入偏低而使得要通过开处方药的“回扣”、病人的“红包”来弥补。这种由于收入关系的不正常而导致的畸形现象很多很多。

  其四,分配政策的随意性。针对过去千篇一律、统得过死的分配关系,分配权的下放成为改革的一个重要方面,而现在分配关系的随意确定,收入的随意性已经造成问题。很多单位自己定分配政策,很随意地提高一部分的收入,压低另一部分人的收入,这种做法还被看作是“改革”、“创新”,好像“钱”是我的,想怎么办就怎么办。而实际上无论是哪个单位的收入分配都是国民收入分配这个“蛋糕”的一个部分,给他切多了就必然留给其他的人少了,某个单位的收入分配都会有某种示范效应,影响着社会的价值观评判。

  其五,工资外收入超过工资内的收入。现在工资外的各种各样收入名目繁多,而且普遍地超过工资内的收入,这是非常不正常的现象。工资收入体现了劳动者的正常劳动所得,应当是劳动者最基本、最主要的收入,除此之外的补贴、津贴等等只能是适当的补充。当工资外的收入大大超过工资内收入的时候,宏观调控国民收入的分配就非常困难,也为产生各式各样的漏洞开了口子。

  由于社会不同阶层之间的利益关系没有正确地处理好,于是劳资矛盾尖锐,干群冲突激化,社会出现了严重的信任危机,社会价值判断出了问题,政府的威信已经受到严重影响。

  我们要探索建立现代社会不同利益主体之间的利益协调制度,收入均衡增长机制,保障所有社会成员基本生活的机制,平抑社会财富的机制。就全社会收入结构来说,劳动所得应当是劳动者的主要收入。只有这样,一个社会才有活力,才有发展的动力,才有创造力。应当大幅提高劳动收入在总收入中的比重,应当使劳动收入成为收入的主要部分,给生产一线的劳动予以合适的所得份额,使一般的劳动者通过自己的辛勤劳作能够获得适当的收入。特别是农民工中部分有技能的劳动者,一部分中层管理者,能够通过自己的合法劳动成为中等收入者,能过上较为体面、有尊严的生活。

  四、重视农民工的职业培训工作

  农民工从农村来到了城镇,在一个过去不熟悉的、全新的领域中就业,或者不少是新生代农民工,他们自小跟从父母来到城镇,在城镇长大,往往缺乏就业的基本技能。而就业对农民工或新生代农民工来说至关重要。农民参与城镇化的过程首先是找到非农业就业岗位,在非农业领域实现了就业,标志着农民开始了身份的转化,由农民变为新型市民才有可能。实现不了非农业就业,其他的一切就无从谈起。所以,就业在农民转化过程中处于基础地位,是转化为新型市民的关键。从现状来看,具有一技之长往往在就业竞争中处于有利地位。现在我们的产业领域中,有技能的劳动者、熟练劳动者比较缺。许多现象诸如大学生的收入比不上农民工,大专生就业好于研究生,实际上说明了适用技能、专业劳动者在我国目前乃至今后相当长一段时间内大有用武之地。甚至于我们的教育体制,都应当作较大幅度的改革,高等学校要将培养熟练劳动者、具有专业技能的劳动者放到应有的位置,而不是片面追求研究生的数量全球第一,盲目地追求学历层次高,博士也不是越多越好。

  对政府来说,应将农民工的职业培训纳入自身的工作范围。对农民、农民工进行职业培训要作为一项重要的公共服务来对待。重视农民工的职业培训意义是多方面的,既可大大提高农民工的就业水平,增加他们的收入,又是使这部分人加入到工业化、城镇化的行列中去,成为现代化的积极力量,从而大大提高整个国家的城镇化、现代化水准。

  当然,做好农民工的职业培训,并不意味着政府包揽一切,政府应当制定有利的政策,促进对农民、农民工的职业培训事业。政府要发挥组织者的作用,充分发掘社会资源,倡导社会力量加入到培训的事业中来。还应当调动农民工自身的积极性,促使他们想方设法提高自己的职业技能,增强在就业市场的竞争能力。总之,农民工职业技能提高,就业竞争力增强,既是农民工自身素质的改善,也是国家现代化事业的希望所在。

  五、处理好农民转移过程中的利益关系

  处理好农民转移过程中的利益关系说的是农民在离开土地、离开农村的过程中,如何使其利益不致受损,而成为一个得益的过程,能分享城镇化的成果,从而使他成为农民工时达到增能。农民转移过程中的利益关系主要有:征地、房屋拆迁。

  征地和房屋拆迁是近年农民利益受损的重要方面,由此导致了大量的社会问题,许多群体性事件、集体上访根源也在于征地和房屋拆迁。一些地方之所以热衷于拆迁,看中的是农民的宅基地,农民搬迁以后将会腾出大量的原来的宅基地,这些宅基地可以产生巨大的利益。

  在我国工业化、城镇化的过程中,应坚持一条原则,不能以牺牲、剥夺农民的利益换取土地收益,不能以造成大量社会问题的方式来获得所谓的发展。为此,在城镇化的浪潮中必须要处理好征地和农民的房屋拆迁问题。

  一些地方在征地过程中推行了土地入股、建立土地合作社等创新的形式,保证了农民的长远利益,实践证明效果非常好。一些地方创造的土地流转制度很受农民欢迎。

  在新农村建设中,一些地方只求形式,强行将农民集中到一个既不是乡村又不是城镇的社区内,导致农民无地可种、无业可就,社保没有份,成为失地农民。农民房屋搬迁本身就是农民利益损失的过程,搬一次家损失一次,房屋装饰、家什不能再用了,因此,要尽量使农民房屋的搬迁成为一个自觉的过程,在搬迁的过程中实现现代文明制度的覆盖,真正将农民的职业变迁、地域变迁成为文明进步的过程,使农民的转化与国家现代化程度的提高完全一致起来。

  处理好了农民转移过程中的利益关系,使农民离开土地、转化为市民的过程成为农民得益的过程,而不是受损的过程,这样也就必然造就出一部分中等收入的农民工群体来。

  总之,数量庞大的农民工群体中有可能、有条件成长起一批中等收入者,而不是整个群体长期处于城市的底层。农民工中的一部分成为中等收入者,必将大大改善我国的社会结构,促进现代型社会结构的造就。  


[1]魏杰、王韧:《结构变迁、财政转型与中国社会保障体系的改革路径》,《学习与实践》2006年第7期。

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