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叶兴庆:改革土地增值收益分配制度是扩大中等收入群体的重大举措

——在第76次中国改革国际论坛的演讲

作者:叶兴庆  时间:2012-12-03

  

  国务院研究室农村经济研究司巡视员 叶兴庆

  应该说改革收入分配制度、扩大中等收入群体这个话题可以从很多角度进行讨论,昨天和今天也有很多专家从多角度进行了深入阐述。我今天想用一个比较专业的问题来谈谈一些看法。 我想谈的是,当前的土地增值收益分配制度到底是怎样扭曲了收入分配结构,到底是怎样抑制和中等收入群体的扩大。

  今年11月8日下午,家宝总理在天津谈到了他的任内还有两项改革要出台:一项是收入分配制度改革,一项是征地制度改革。今后五年还有三件事:一件事是增加城乡居民收入;一件事是反腐败;第三件就是,办好中国的事情关键是在党。

  收入分配制度改革和土地制度改革是紧密相关的,因为土地是财富。讨论之前我们要说三个概念:第一,土地是什么。经济学里面土地是一个很复杂的概念,今天上午有专家讲到矿产资源、煤炭,我这里面的土地范围再缩小一点,就是我们常说的土地,我们工农业生产活动的场所。第二,什么是土地增值收益。这里面包括两种类型,一种是在用途管制的情况下,农用地转为建设用地、工业用地转为商业住宅用地、低容积率的土地转为高容积率土地,因为这些变化而产生的额外收益叫土地增值收益,纯粹是因为我们的规划管制;第二是发展收益,因为经济发展了,人口增加了,因为地铁通了,高速公路通了,这块土地就更值钱了,这个涨价收益我们叫做土地的发展收益。这两种土地的收益都是需要调节的。第三个概念,土地增值收益分配。这个利益链条到底是什么情况?就是通过征地、征地的补偿,通过招拍挂,通过房地产开发,通过新房、二手房的交易,这样一个利益链条,进行了土地收益分配。这种分配格局大家有很多的意见,扭曲了很多财富和收入分配的格局。

  这个链条里面有四个利益相关者:第一个是城郊农民,即通常讲的被征地农民或者叫失地农民,在现在的法律制度框架下,就是不能参与土地增值收益分配,农民在征地过程中只能得到原用途的补偿;第二是农区的农民,因为位置,因为土地管制,相当一部分的农民恐怕世世代代是没有机会去实现土地的城市化规划,就是在城市规划区以外的人,以前还有乡镇企业,还有村村点火、户户冒烟,很多地方还有分享工业化的增值收益的机会,现在乡镇企业也变了,在县里面也搞工业园区。第三个是城市居民,城市居民非常复杂,这里面又分成两种,一种是新房的购买者,他们是高地价的承受者,也是土地财政的贡献者。第二种人是囤地以后炒作,他们是土地涨价的获益人。第四是城市政府,本来城市政府与中等收入没有什么关系,但是要完整的理解土地收益链条,还是要把城市政府纳入到我们的框架里来,现在地方政府获得了更多的土地收益,去年是3万亿,今年受到一些宏观下行的影响,土地收益有所下降。

  我们看看这个利益格局怎么去调整。十八大报告指出,要改革征地制度,提高农民在增值收益中的分配比例。从长远的角度来看,征地制度改革到底应该怎么改,我个人认为有三个问题要注意:

  首先是,征地制度本身要收缩它的范围,合理界定公共利益,缩小征地范围。在公共利益的这部分,要参照被征收地周边同等地块的征收价,就是市场定价。

  第二,征地制度改革必然涉及到一个问题,征用的土地在公共利益范畴外怎么办?这部分土地应该在严格用途管制、严格规模的情况下,由用地者跟土地所有者直接谈判。

  最后还有一个问题,这个涨价归谁?我们现在是涨价归公,我们是按原用途补偿的,今后不能按原用途补偿了,肯定有涨价的问题,涨价归谁。比较合理的结构应该是合理归私,适度归公,农民是分享而不是独占农地转建设用地的增值收益。十八大说要提高农民在土地增值收益中的分配比例,并没有说完全给农民,对增值的部分按照一定的比例来征收土地增值税。

  对农区的农民,我们引进了土地用途管制制度,但是我们没有引进土地发展管制制度,也没有引进土地发展成本交易制度,刚才我们谈到,城市以外的农民跟土地的非农化收益没有任何关系,这个格局下,他们承担着保护基本农田、保护粮食安全的责任,他们怎么去分享收益的问题?现在地方层面有一些探索,比如说一个地方通过建立耕地保护补偿基金,使不能城市化地区的农民也能分享城市化地区的收益。下一步把地方层面的探索和创新上升到国家层面,尽快完成全国性的耕地保障补偿机制。

  对城市居民,只能对不同的利益群体实行不同的补偿。新房购买者,通过增强土地供应市场的竞争遏制地价的上升,从而遏制房价的上升,政府要加大保障房的建设力度。对二手房的销售者,现在除了征收少量的税以外,涨价几乎归私,这个必须进行调整。现在我们的土地增值税实施范围是对城市的商业地产,去年城市存量的土地增值收益全国收到200多个亿的增值税,今后应该扩大到住宅。

  最后一个利益相关者是政府的问题。我们知道土地财政完全肯定或者完全否定都是不客观的。应该说从十多年来,土地财政的作用来看,还是要看到它的积极的一面。土地出让收入里面除了要用相当一部分来弥补征地拆迁的成本以外,我们还有大量的土地出让收入用在城市基础设施建设上,用在农用土地开发整理和农村基础设施建设上,还有保障性安居工程、教育等等都要从土地收入中分一块。除了土地出让收入以外,现在跟土地有关的财政收入和政府性基金收入,比如说城镇土地使用费、土地增值税、耕地占用税,比如国有土地的收益资金收入、农业土地开发基金收入,这些方面还是有很大的潜力,更大的潜力是完善我们的征税。如果严格按照土地增值税条例来执行,我们对农地改建设用地中产生的增值、对城市存量土地因经济社会发展产生的增值加大调节的力度,也可以为城市政府筹集大量的建设资金,在一定程度上弥补因为征地制度改革而减少的土地出让资金。

  谢谢!

(根据速记整理,未经演讲者本人审阅)

未经本人审阅

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