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冯俏彬:包容性增长视角下的农民工市民化问题

——在第77次中国改革国际论坛的演讲

作者:冯俏彬  时间:2013-04-27   浏览次数:0

   

  国家行政学院经济学部教授 冯俏彬

  2013年4月27日

  尊敬的各位专家大家下午好

  非常荣幸有这个机会在这里汇报一下我们国家行政学院课题组对于农民工市民化的研,究,今天下午的发言本来应该是张占斌主任在这里跟大家报告,他临时有其他重要任务委托我在这里做一个发言。

  这次大会的主题是包容性增长和亚洲转型国家的经济转型。在我们不断探讨农民工市民化问题的时候,大家提得最多的是新型城镇化应该是以人口城镇化为重点的城镇化。关于农民工市民化的问题,我们试图从成本的角度来探讨。

  什么叫农民工的市民化?当然有很多的概念和定义,有不同的论述。从最基本的角度上来说,就是农民工融入到城市基本公共服务体系,就是通常讲的在城市有活干,有房住,有学上,有保障,这个问题虽然涉及方方面面,但是核心是对庞大财政资金的需求。农民工市民化到底需要多少钱?我们对农民工市民化的各种方案进行了比较,对于农民工市民化的成本,它的口径有大有小,包括内容有多有少,要计算成本的话首先需要对成本口径做界定。我们界定的成本是把在城市居住的农民工纳入到城市公共服务体系,而且按照现行的政策必须由政府支付的那部分新增财政资金,包括农民工随迁子女的教育成本、社会保障成本(养老、医疗、最低生活保障)、保障性住房、就业成本。有的研究把农民工自己负担的成本也算进来,企业的成本也算进来,我们不考虑那一部分。

  我们做了一个小的成本模型,包括刚才讲的四项。随迁子女的教育成本里面分两部分,1400万农民工子女进入到城市的学校里面的教育事业费支出,还有一部分是假设这1400万全部要通过新建学校来解决的话成本是多少;养老保险方面不包括企业和个人支付的成本,医疗也是一样;最低生活保障成本,主要是使用了现行城镇的标准,包括享受低保的比例和保障水平进行推算;保障房方面,我们参照了香港3廉租房覆盖近30%的人口比例标准;就业成本方面,限定在政府为了解决农民工就业所所支出的用于就业培训、职业介绍方面的支出,不包括政府为了创造就业岗位,比如说投资基础设施建设,招商引资的成本。在一系列严格的限定条件下,假设我们现在要将在于城市居住的将近1.6亿的农民工市民化,所需的这四项成本按照2011年的价格计算的话大概就是1.8万亿。

  这个计算结果出来后,我们分别在一些场合进行了汇报,也听到一些反馈,总的意见是觉得偏低。对这个问题我们有这样几个想法。第一,这个计算是按照2011年时点的价格来进行计算的;第二,使用的数据标准是按照全国平均的标准,就会忽略到各个地区和各个城市之间的差异;第三,这是一个年度数据,即如果要把这1.6亿的农民工纳入到城市基本公共服务体系,财政每年都要支出这么多钱。从这个角度来说,这个成本实际是非常大的,相当于现在整个全国财政支出每年的15%左右。以未来的眼光来看,这个成本以后随着时间的流逝会越来越大,原因有几个,第一,1.6亿农民工只是现在外出务工的农民工数额,还不包括本地务工的1亿人,以后随着新型城镇化的推进,每年还不断地有人口要进城,基数会增加。第二,公共财政对于整个基本公共服务体系的补助标准也会逐渐提高;第三,政府所提供的公共服务的范围也会变宽。综合这样一些因素来考虑的话,我们认为,1.8万亿只是根据2011年数据所进行的一个时点价格的计算,未来要一直运营下去的话,成本的确是相当巨大的,相当于现在整个全国财政支出每年的15%,而且是刚性运行,只增不减。

  对于这个数据,到底1.8万亿或者说每年这么多能不能承担,我们后来做过一些分析,从时间和空间两个方面去考虑,第一个是从时间角度考虑,我们很多专家提到2020年的时候这个问题应该能够得到解决,这样算起来的话,今后8年每年分担的成本是2261.45亿元,有些专家认为2020年还解决不了这个事,假设到2030年到第三代农民工出现的时候解决,每年的成本大概是1005.09亿。除了时间概念还要考虑空间主体,农民工市民化的这部分成本大家说起来是由政府来承担,但是政府内部客观上还有由哪一级政府来承担的问题,一是在中央政府和地方政府要之间有一个理论上的分摊,假设中央政府要承担随迁子女的教育和养老保障,理论上应该承担4152亿,地方政府主要承担一些地方性事务,比如最低生活保障、保障性住房。在地区之间,我们的农民工主要是从中西部流出,主要就业地点是东部,按照现在农民工的分布情况,大家可以看出来东部地区要承担66%以上;如果按大中小城镇来算,大家可以看清楚,4个直辖市占到10%,省会城市占到44%。

  对这个数据,我们看一下这个成本是不是高到现在无法承担?我们有一个基本判断, 1.8万亿的农民工市民化成本虽然非常高,但是如果把时间长度拉长,而且多个承担主体来考虑的话,这个成本不是不可承受之重。因此农民工市民化的成本问题,与其说总量问题,不如说是结构问题,涉及到城乡结构、区域结构、财政支出结构的调整。核心的问题是我们要设计出来这样一个方案,明确中央政府和地方政府的责任分工,有多少钱是应该由中央财政来拿的,多少钱是地方政府来承担的,然后调整相应的转移支付公式,通过各种方面特别是调整转移支付系数、比例等等一系列方式,建立有效的激励机制,来提高地方政府的积极性。我们认为还可以从钱和地两个方面进行对地方进行激励调剂,地是土地使用指标,钱是指中央政府给的转移支付,由此释放在全国范围内实现均衡起步的政策信号。

  以上是我们关于这个问题的一些简要认识,不当之处请各位专家批评指正。谢谢!

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