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袁崇法:农民工市民化和农村土地产权制度改革

——在第77次中国改革国际论坛的演讲

作者:袁崇法  时间:2013-04-27   浏览次数:0

    

  中国城市发展研究院副院长 袁崇法

  2013年4月27日

  编者按:2013年4月27日,由中国(海南)改革发展研究院、德国国际合作机构合作举办的以“城镇化发展与包容性增长”为主题的“2013’亚洲转型国家经济政策对话”,第77次中国改革国际论坛在海口召开,会议邀请亚洲转型国家的政府官员和改革发展研究机构的专家学者,围绕如何在城镇化快速发展中促进包容性增长涉及的重大课题进行广泛交流和对话。中国改革论坛网、腾讯网进行现场直播,以下为中国城市发展研究院副院长袁崇法演讲:

  各位下午好!我谈的题目是农民工市民化和农村土地产权制度改革。

  先说农民工市民化。我认为农民工市民化的提法有问题,因为农民工是劳动力概念,农民工都有自己的家庭人口,不能只允许农民工自己市民化。讲到市民化也不局限于农村转移就业及赡养人口,前面有专家讲过,2.6亿人户分离的流动就业人群中,其实有1/3左右是城镇户籍的居民在不同城市间流动,他们虽然是市民,但不是就业所在地的市民。所以从本质上讲,是未来城市发展过程中流动人口如何在就业或定居选择地市民化的问题。

  我从操作层面跟大家交流一点想法。第一,我们现在很可能要出台一个政策,把中小城镇的户籍进一步放开和农村转移就业人口的市民化结合起来。但这样问题就来了,农民工不完全集中在中小城镇,有相当比例的就业者,在大城市、中等城市就业,有的甚至是拖家带口的家庭,已经在大中城市已居住许多年。允许不允许在当地的城市就地市民化?如果只是把中小城镇的户籍放开,与现在农村转移人口的就业所在地就产生了结构上的错位,可能会造成许多具体问题。一部分大中城市不接受外籍农村人口落户,而一部分能够接受农村人口转移的中小城镇,却没有就业机会也没有相应的公共服务设施,最后会造成实际上能到中小城镇落户的农村转移人口大大缩水。核心的问题并不在户籍落在哪里,而在社保关系能不能随着人转移。我最近在云南与当地人探讨,如果一部分农村人口转到城镇来就业,解决城市户籍,就按他们现在所获得的农保社保体系这部分的资金,实际上跟城市相差无几,真正的障碍是允不允许城乡之间社保关系自由地转移,而并不一定是当地财政钱多钱少的问题。如果把基本的公共社会保障,城乡能确立一个基本线,把这些支出直接列为中央财政支出,这部分保障资金能够在城乡之间、大小城市、城镇之间自由流转,跟着人走,通过制度调整是可以做到的。不光是农民转移人口的市民化,整个人口的自由迁徙,实际上是有条件的,只要保证基本的社会保障能够跟人走就可以解决,问题是在制度上有没有决心去改。第三,关于住房保障。人一进城就要住房,现在城市都在搞住房保障体系。我们是否还应该考虑一下农村有没有住房保障体系?许多人并不清楚,我们的农村是有住房保障体系的,只不过农村的住房保障体系保的不是房,保的是地,农民的住房是靠拥有宅基地来保障的。城市的住房是直接的保障住房,过去我们都住公租房,后来搞房改房,现在搞保障性住房,农村就是宅基地上房子自己盖。讨论农村住房保障的时候,要把宅基地看成住房保障体系,宅基地的概念首先是农民的住房保障,其次才是土地。如果宅基地不从住房保障的概念上来考虑,上面只是一个地上附着物,农民的住房是解决不了的。从城乡统筹概念上考虑,宅基地界定为农民的住房保障,应该是可以和城市的住房保障体系进行置换的。第四,城市化、城镇化讲究的是现代生产方式、现代社会组织方式、现代老百姓的生活消费方式,实现全面的变化,标杆性的方式就是城市生活消费方式和生产组织方式。从这个角度来讲,不一定非要纠结人口在空间上的布局,非要规范到传统概念的城市。如果农民能够集聚在一起,能够投入基础设施,提供公共服务设施的条件,能够实现城市的生活方式,无妨也可以认为实现了城市化。未来的城市化或者新型的城市化在我的概念当中不局限于目前县级以上的650多个城市,而应该是涵盖到所有城乡,达到一定集聚规模的城乡老百姓集聚点。从规划上讲,达不到一定的集聚规模基础设施是没有效益的,公共服务设施也不太会去建设,各种商业服务设施也难以到位。改变传统农村生活方式需要人口集聚,这样的集聚要求一定的规模。某种意义上讲,要想农村全面的实现城镇化,其实应该做在人口怎么集聚,公共服务设施怎么到位,而不是非要一根筋把人弄到现有的650多个城市里面。

  第二,农村土地产权制度改革。必须要考虑到三个基本原则。一要保护农民的权益;二要优化配置,提高土地的利用效率;三要能够切实地促进农业的现代化。现在的问题是,农村土地没有明确的实际主体。法律上规定国家土地两种所有制,一种是全民所有制,一种是集体所有制。全民所有制的概念用了很多年,后来发现这是一个不准确的概念,全民和集体都是一个集合的概念,不是一个主体的概念,所以现在宪法上讲的是国有,并且明确指定由政府代表。现在我们都不讲全民讲国有了,国有土地和国有企业。因为国有以政府为代表,是一个明确主体的表述。但集体所有还没有找到任何一个主体可以代表。所以现在在保护农民土地权益的时候,前提就是要把土地的主体明确下来。

  现在各地正在开展土地的确权。第一是要确土地的产权,第二是确土地以上的建筑物,但这些东西好确,包括土地四至边界、土地的物理形态都是好确的。关键还是主体,很多地方的做法是,首先确定集体的成员范围,然后把土地确定到每一个成员。确定成员有各种算法。比较典型的算法是上海现在推行的做法,将1956年1月份以后所有的人口都算作土地的拥有者,因为1956年以前的合作社是互助社,每一块土地的主体都非常明确,1956年变成不分你我的土地所有者,不管你原来入社的时候有多少地,到了1956年以后必须是平均的,这样做下来土地变为成员所有,在成员上面再搞一个集体组织。这样一搞问题就来了。成员合成的组织有人提出叫做股份合作,股份合作这个实体产权在股东,如果我们成立的集体经济组织是一个股份合作式的组织,那么土地的所有权就落到了个人成员手里,集体组织变成一个统一持股的组织或者说帮这些土地拥有者经营的经营型管理组织,土地的所有者变成了土地的经营者或者管理者,而土地的使用者变成了所有者,关系完全倒过来了。这样一种确权弄不好就会动摇宪法规定的土地集体所有制的基础,需要在宪法层面上进行深入的探讨。

  城镇化过程中还有一个值得注意的问题是农民土地权益的永久性保护。上海2005年以后出生的新生人口可以转为城市人口,这样一来,农民的后代终于可以成为城市居民了。但是如果土地没有确权,现在农村户口的老人去世了,农村就没有农民了,农村所有的土地就不就自然归国家了?保护农民的土地权益从何谈起?这些做法正在一些地区推广,我觉得问题很大。还有,土地确了权以后怎么去流转?我们现在的政策规定是,农民自愿有偿可以进行流转,目的是避免农用承包地抛荒和低效利用,但也涉及到了法规边界。开始承包地只是农民家庭成员、亲戚之间、朋友之间、集体内部的流转,在一个村的范围。中国的土地在全国来讲基本上以行政村作为土地所有权的边界,后来发展到行政村之间也有很多农户进行土地流转,有流出、有流入、有集中。行政村之间的流转实际上是两个土地所有者之间的流转,那应该叫做交换,叫做买卖。事实上在中国现实当中土地的流转已经不是产生在经营层次,准确地表述,应该产生在所有权的层次。在这种情况下规定土地流转不能出县不能出省还有意义吗?这种流转恰恰又是优化土地配置、推进农业现代化所必需的。

  在国家宪法层面上,土地的公有一种是国家所有,一种是集体所有,但同时也规定城市土地归国有。这样一来城市发展用地就得跟农民征地了。公益性用地征地可以理解,经营性用地也采取征用办法或与公益用地实行同样的补偿标准,就出现利益分配不公平问题了。在宪法上既然首先表达了两种土地所有制同样都是合法的,就应该获取同等的地位,在城市的规划区内应该有平等存在的理由,抵制征地的现象越来越频繁,实际反映的是农民在争取土地开发中的应有权利。如果修改宪法,允许城市经营性用地可以保持集体所有权,一定会获得绝大部分民意支持,也不可能动摇土地公有的基本制度。

  农业的现代化跟土地的流转和产权制度的改革完全有关系,因为农业现代化的核心问题是能不能引进现代资本,而不是把农民组织程度本身提到多高,农民的组织程度提高也是为了引进现代化的资本,因为只有现代资本才能带来技术、带来市场,带来新的管理理念,不断开发新的产品。但是现代资本进入农业,要降低各种投入要素的成本,要获取合理的投资回报,必然要求土地有一定的集中规模。土地的规模集中也必须在确权的基础上流转形成。现在土地上的产品,特别是农地上的产品,农地的成本没有进入,水果蔬菜的成本可能好一些,主要是粮棉油的成本里面没有任何土地成本。土地的流转可以促成一个历史性的变化,即中国农用土地的资本化。只要土地能在确定权益后实行有偿自愿流转,成为常态化的机制,无论土地流转到谁的手里,土地的使用就有了成本,所有的土地使用者就一定会拼命地追求土地的效益,建立这样的机制,才能使中国的土地利用赋予新的动力机制,才能够保障土地在市场机制下的高效利用。

  谢谢各位!

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