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政府改革

加拿大政府预算透明度考察

作者:李杰刚 徐卫 刘鹏  时间:2012-01-09   浏览次数:0

   加拿大各级政府严格依据法律规定,十分注重民众诉求和参与,积极采取多种有效措施,很大程度上实现了公开透明管理,其具体做法颇值得学习借鉴。

  一、制定专门法律,为预算公开透明管理提供法制保障

  加拿大各级政府遵循法制原则,通过颁布专门法律将公开透明原则渗透在预算管理的各个环节。联邦制定了《联邦责任法案》和《财政管理法案》,不列颠哥伦比亚省制定了《预算透明度和问责法案》,安大略省制定了《财政透明度和问责法案》,其他一些省份也相继出台了这方面的法规。

  这些法律对预算公开透明管理作出了具体规定。( 1) 法律要求政府管理必须问责,预算公开透明是问责的重要内容。政府要为其绩效对公众负责。( 2) 法律要求政府必须向公众公开与预算有关的信息。公民无论其身份如何,都有权获得信息。( 3) 法律赋予审计部门很大的职责和权力,监督预算运行管理。赋予审计部门为开展其审计业务可向支出部门索取所需财务和经济数据的权力。( 4) 规范预算文件披露内容。包括预算文件或其背景资料必须反映中期宏观经济预测与财政预测、负债等综合信息,还要包括明确的财政政策目标、财政规则、主要财政风险,财政可持续性分析、会计准则,支出估算的格式和内容等。如安省规定必须公开的信息包括:多年度财政框架、中期经济展望和财政计划审核报告、长期报告( 每届政府上台后的两年之内,要对安省未来20 年财政环境进行预测和评估) 、季度财政报告、选举前报告。( 5) 要求对预算执行情况定期采取多种方式及时向社会各阶层发布。

  如中期报告、年度决算报告等,以接受广泛的监督和评价。对决算报告内容也有详细规定,要求内容全面,包括预算的执行情况、预算执行结果偏离预期的主要原因,如经济假设的变化、新政策、突发事件、收入或支出的和预算相比的时间变化,和以前年度的对照信息、实现绩效结果的情况等。

  二、提早制定并公开政府施政纲领和预算政策,方便社会各方面了解和参与预算事务

  为维护执政地位,赢得民心,加拿大各级政府会利用各种渠道,采取各种方式,提早向社会宣布其施政纲领和相关的预算政策,并作出详细的解释说明,争取公众的理解与支持。如安省在安排2009 年预算时提出,省政府将在两年内投资340 亿加元来刺激经济,其中,325 亿加元用于基础设施建设,这将在今后两年中保持或创造30 多万个工作职位。同时,建议进行一项综合税务配套改革,从2010 年7 月1 日起开始由现有的模式转成征收一项单一的、合并税率为13%的销售增值税。在今后的3 年中,政府将为民众提供106 亿加元的税务减免。这些与预算紧密相关的大政方针,及时提出供公众讨论,得到支持后,就为预算盘子的制定奠定了基础。同时,各级政府都制定了明确详细的预算政策,既供各部门编制预算时使用,也为社会各届监督预算编制与执行提供了依据。

  三、重视和鼓励社会公众参与预算编制,切实增强预算的民意基础

  加拿大在预算编制过程中十分重视鼓励和吸引社会公众的参与,广泛地听取各个方面的意见和建议。

  从联邦政府来看,每年秋天,财政部长在各支出部门的协助下发布预算咨询文件,主要内容涵盖了财政经济形势和政府预算政策目标,这标志着正式的预算前期磋商开始。之后财政部长向议会财政委员会、各省财政部门、利害关系人和公众广泛征询预算建议。

  在预算编制的过程中,无论是财政部,还是议会财经委员会,都广泛征求公众的意见。就议会财经委员会来说,会在政府提交预算案前,进行实地走访,以更多地了解不同社区的经济活动及其需求; 在各地组织一系列由专家、利益集团和普通公众参与的公开听证会,听取意见; 还通过电子邮件或传真,广泛征集公众对预算的意见和建议。在分门别类地进行梳理后,年底,财政委员会对收集到的各种意见和建议加以系统整理,形成专门报告,在报告中提出对政府编制预算的具体意见和建议。根据咨询阶段的结果和议会建议,财政部长编制预算并提交议会审批。

  在预算审批阶段,议会召集各部部长、高级官员、利害关系人及普通公众参与预算辩论过程,并向每个参加人提供整套预算文本,包括预算、支出估算、各部门计划和重点政策报告及各部门上年绩效报告。

  政府财政部门对公众参与的重视和组织工作非常具体深入。据介绍,加拿大财政部专门下设一个公共关系部门,有65 名工作人员,专门负责听取公众意见。通过组织召开圆桌会议,向公众进行咨询,听取意见,公众在咨询会议上的发言不受法律追究。他们还通过因特网征询公众对预算编制工作的意见。除此之外,财政部还利用网站广泛征求公众对财政部各方面工作意见和建议,工作机构通过整理,每周向部长提交一个民意报告,提供决策参考。财政部门中负责支出部门预算的工作人员,要经常地深入部门了解情况,交流意见,特别是对新增支出事项,反复研究论证。

  省级和市政府也采取类似的预算公众磋商活动。如安大略省,除针对一些具体政策的专门公众咨询或磋商之外,每年预算编制前,财政厅都要在全省范围内组织预算磋商会议,普通公众和利益攸关方都可对全省预算提出自己的建议。

  安大略省新市场市在推进预算公开方面有一套成熟的做法。新市是加拿大多伦多市约克区下属的九个县之一,面积38 平方公里,人口8. 4 万人,在加拿大179 个县中,排名第十五位。为使辖区居民真正参与到预算编制中来,保证每个相关人员感到公开透明,市政府和财政部门采取许多有效措施,向居民说明预算安排面临的挑战、采取的创新型措施,以及公众参与预算的程序。一是采取问卷等形式征求居民对预算安排的基本意见,主要是项目的优先顺序和重点。根据居民反馈意见,政府制定愿景和总体绩效目标,以保证预算安排能够体现根本的民意。二是设计了一个“猪”形的储钱柜作为预算文件的标志,向公众表明,积累是为了未来。每周二公众在政府网站都可以看到这些信息。三是开设预算公开场所( buget open house) ,制作宣传栏、摆放宣传材料、居民调查表等,居民可以在此对预算情况发表意见。调查表明,参加者中80% 认为是有帮助的, 76%的人同意新市政府的努力是可行的。四是政府编发预算小册子,发放到每一个家庭,使居民了解他们缴纳的税收用在了哪些方面。五是政府开辟有专门的关于预算的固定网站,公布专门电话和邮箱,欢迎市民随时对预算提出自己的观点。六是召开财政新闻发布会,每月出一期电子版新闻,介绍预算工作和具体编制情况。七是确定预算开放日,由市长和财政管理部门人员介绍市政预算的基本情况、政府施政重点和主要服务措施,并将相关文件张贴在公共场所,接受公众的咨询和建议通过预算开放日由市长和财政管理部门人员介绍市政预算的基本情况、政府施政重点和主要服务措施,并将相关文件张贴在公共场所,接受公众的咨询和建议。

  四、建立并认真执行预算报告制度,公开预算执行结果及相关信息

  在预算执行过程中,联邦和省级政府密切跟踪预算执行情况,以进展报告的形式定期向公众披露相关信息。联邦财政部发布财政执行月报,提供详细的阶段性预算执行情况,包括净债务、预算平衡、绩效目标实现情况等。联邦政府还要求各部门跟踪、监督、评价部门主要项目执行绩效,并定期向议会和公众披露。每个财年结束后,联邦财政部要发布年度财务报告,涵盖上一财政年度收支结果情况,并详细说明影响预期结果实现的原因。国库委员会秘书处编制整个联邦政府包含社会指标的绩效报告,各部门也要提交部门绩效报告。省级政府遵循相同原则,向议会和公众发布季报和年报,披露财政运转状况和项目绩效信息。如安大略省,预算执行过程的公开透明通过一些公开报告实现,如省长的进展报告,各部门网站上公布的年度绩效计划、全省预算、支出估算、财政季度报告等。

  五、充分发挥立法机构的审查监督职责,保证预算执行及结果的公开透明

  加拿大立法机构在预算编制和执行方面很好地发挥实质性审查监督作用,从而保证了预算公开透明。在预算案的审议和辩论阶段,议会各常设委员会分别对估算案展开审议,其中政府运营和估算委员会重点对部门预算包括国有企业预算进行审查,并向议会提交报告。在不列颠哥伦比亚省主要由议会供应委员会进行,在安省由议会估算委员会负责,委员会一般由反对党议员担任主席。审查时,议会会召开全体会议,拿出专门的时间就政府估算案进行辩论,而这些辩论通过电视和网络向公众进行直播。这种公开的冲突、争论和公开报道,将预算的形成完全“晒”在公众面前。

  议会对预算执行的监督也高度关注。在财政年度结束以后,财政部长都要向议会提交年度财政报告,报告上一年度预算执行情况; 财政委员会主席也要向议会提交公共账目、政府及各部门绩效报告。政府年度绩效报告通常会列出政府的目标、可以衡量指标和指标所反映的结果,部门绩效报告会说明部门所承诺的服务计划、主要项目的预期目标与实际结果等内容。通过实行预算执行专项报告制度,议会能够有效地实现对预算执行的问责。

  六、赋予并发挥审计机构的独特职权,将政府预算执行置于公开透明管理的轨道

  加拿大1977 年颁布了《审计长法》。审计长是议会成员,由国会专门委员会提名,经总理同意,总督任命,直接向议会负责,不受任何行政干预,独立行使审计职权。作为加拿大政府账目审计人,审计长有权审计与联邦政府统一收支有关的账目,调查同加拿大财政事务或公共财产有关的任何事项,以及他认为根据法令规定必须进行审查和检查的项目,有权向加拿大各个公职部门和公职人员索取为检查账目所需要的资料、报告和说明。为保持其独立性,法律规定审计长任期为10 年,在没有充分理由和未经一定程序,任何人无权罢免审计长。审计长公署是众议院系列机构之一,是专职审计机构,其主要职责是: 审查联邦政府的财政决算收支情况; 审查联邦政府各部门和各机构所属的国营企业事业单位的收支情况和经济效果; 审查国会交办的其他专项审计事项等。

  七、引入权责发生制会计制度,提供更多更详尽的预算信息

  加拿大联邦政府和省政府在预算管理方面的一个重要转变是逐步引入了权责发生制的会计准则。1993 ~ 2002 年,政府会计以修正的权责发生制为会计基础,从2002 年起,联邦政府全部以权责发生制为会计基础,到2004 年各省级政府也全部采用权责发生制为会计基础,但市级政府大部分仍以修正的权责发生制为会计基础。通过采用权责发生制预算和会计,获得政府运作的全部成本信息,提高了预算信息的完整性和有用性,强化了绩效管理方式,使预算数据更能真实地反映实际情况,使财政管理更具前瞻性。

  八、实行参与式预算管理,进一步扩大地方政府预算透明度

  加拿大地方政府的参与式预算可分为三种类型: 一是政府主导型,比较典型的有安大略省谷付市、温哥华市以及多伦多市社区住房公司等。二是非政府组织发起型,包括“民主观察”( 公民公用事业委员会) 、“国际参与式预算项目”以及安大略“卫生社区协会”。三是市民自发型,主要有“多伦多参与式预算网络”、安大略汉密尔顿的“市民议程”等。以政府主导型的安大略省谷付市参与式预算为例,该市位于安大略省南部,距多伦多市以西100 公里,有10 万人口。自1999 年开始,谷付市采用参与式预算分配部分市政预算,在市政府有关部门的指导下,由社区组织分配用于社区项目的资金,包括休闲项目、青少年项目以及社区设施维修项目等。2001 年年底,谷付市启动了“科学的谷付市”公众咨询程序,旨在“建设一个富有生机的可持续社区”,以增进社区事务的民主、平等、透明和效率。1100 名当地居民组成若干个小组负责460个支出项目,资金来源分别来自省政府、地区政府和市政府预算。资金分配过程分三个步骤: 首先小组确定项目的优先顺序; 然后小组代表向市政府提交项目建议; 最后由市政府批准项目建议。在整个过程中,市政府部门工作人员起着重要的组织和协调作用,参与者的意见对预算的最终形成起到了决定性作用,体现了多数人的意愿。通过这种方式形成的预算,自然更大程度地体现了预算的公开与透明。

  九、全面公开政府预算编制及执行结果,便于公众了解和查询预算情况

  加拿大各级政府预算经议会批准之后,采取多种方式公之于众。在加拿大议会、财政厅,都放有全套的政府预算文本,来客均可随意翻看,感兴趣的也可带走。为便于公众全面了解政府预算内容,政府在预算报告中增加了详细的经济假设,多年度宏观经济预测数据,将税式支出、金融负债与金融资产、非金融资产和或有负债等内容全部纳入预算报告之中。同时,随着网络信息技术的发展,网络公开越来越成为预算公开的重要方式。相对于纸质媒介,电子网络的巨大空间,便于政府上传大容量的数据库和相关的分析报告,使相关的利益群体、研究机构和公众可以容易地获得更为全面的信息。目前,加拿大各级政府将所有预算文件,包括支出估算、绩效计划和绩效报告全部在法律规定的时间内上网公布,使公民非常方便及时地浏览到联邦、省市政府预算情况,并可以清楚地了解各部门的使命、政策、职责、服务计划、所需资源与绩效结果等。

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