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政府改革

新西兰:公共年金改革潮起潮落

作者:焦培欣  时间:2012-03-19   浏览次数:0

  新西兰的公共年金制度,是通过以接受财产调查为条件的老龄给付制度,与不需要财产调查,但给付水平低、给付开始年龄资格晚的普遍老龄年金制度并行而建立的。从上世纪70年代开始,公共年金制度历经近30年的改革,可谓潮起潮落,但最终回到原点。我国的产业结构及劳动分布与新西兰相似,新西兰公共年金发展改革的历程值得关注。

  公共年金制度的确立

  新西兰的公共年金要从1898年《老龄年金法》(Old Age Pensions Act)谈起。根据该法新西兰设立以全体国民为对象的免费年金,即在新西兰居住至少满25年、年龄65岁以上的人,以接受财产调查为条件,均可领取定额的老龄年金,有一定财产和收入者领取减额年金。资金通过一般税收筹集。

  由于担心免费年金会引起税收大增,并助长懒惰行为诱发社会堕落,《老龄年金法》把接受财产调查作为领取年金的必要条件,不仅如此,犯罪人员、抛弃配偶及子女者、不认真工作正经生活者及来自亚洲的移民也被排除在外。到1904年,领取年金者仅占65岁以上人口的25%。因此,与该制度在解决老年人生活问题上所发挥的实际作用相比,其更重要的意义在于改变了以往靠救贫制度或慈善机构施与恩赐的济贫观,明确规定解决老年人的贫困问题是国家应尽的责任和义务。

  1929年世界经济危机爆发,新西兰经济及国民生活均遭重创,而免费老龄年金制度却未能发挥它应有的作用。因此,1935年取得政权的工党积极探索社会保障制度的构建,于1938年制定《社会保障法》(Social Security Act),把普遍老龄年金(Universal Superannuation)和医疗保障作为核心制度。1940年设立的普遍老龄年金,不以接受财产调查为给付条件,只要达到居住年限、65岁以上的老年人都可以领取老龄年金。同时,新西兰又通过老龄给付(Age Benefit)继承了原来的免费老龄年金制度。普遍老龄年金的给付水平较低,给付额最初仅为老龄给付的七分之一以下,资金来自于社会保障目的税和一般税收的补助金。具体而言,根据1938年《社会保障法》,社会保障基金作为独立的会计科目在国库账户中创设,基金来源于个人和企业缴纳的各自收入的5%的目的税及从一般税收拨付的补助金。退休后收入少、需要年金给付水平高的老年人,可以选择老龄给付制度,但必须接受财产调查,同时需要具备与普遍老龄年金相同的居住资格条件。领取老龄给付的年龄为60岁,比普遍老龄年金领取年龄早5年。通过老龄给付制度与普遍老龄年金制度并行,新西兰形成了全民年金体制,公共年金制度确立。

  20世纪40年代以后,政府顺应国民要求,以逐渐统一两种年金制度为目标,不断提高普遍老龄年金的给付额,使其在1960年达到了老龄给付水平,同时还逐渐降低领取普遍老龄年金的开始资格年龄。年金制度的改善,加之人口老龄化,导致新西兰的年金给付费用剧增,用社会保障目的税和一般税收补助金的方法难以筹集到足够的资金,于1968年废除了社会保障目的税,改为靠一般税收筹集资金,并延用至今。

  公共年金掀起改革潮

  20世纪70年代的改革。伴随石油危机的爆发与主要贸易伙伴英国加盟欧共体,新西兰的经济财政状况不断恶化,加之人口老龄化的加速,朝野上下对年金支出的关心不断高涨。为了减轻年金支出给经济和财政造成的负担,1972年取得政权的工党设计了与原来的公共年金制度及工党理念大相径庭、名为新西兰老龄年金(New Zealand Superannuation)的强制储蓄年金制度,于1975年4月1日开始实施。其内容为由政府运营的中央储蓄基金或经政府认可的民间基金,向就业人员及其雇主从17~65岁分别强制征收工资的4%作为保费积累(自营业者为任意制)。参保人在60岁以上退休时,用各自积累的储蓄金购买适合于自己的终生年金。政府采用这一制度旨在培养国民自助观念的同时,也把征收的保费用于生产部门的投资,以期达到搞活经济的目的。

  由于存在以女性为中心的非保费缴纳人员待遇问题以及将来给付水准能否保障国民最低生活的担心,强制储蓄年金制度的实施不仅遭到抵制而且在当年底的选举大战中,成为劲敌国家党攻击的靶子。国家党执政后,于1977年2月将其废除。在历史上,新西兰曾几度试图导入强制储蓄方式或社会保险方式的公共年金制度,但唯一得以实现的是1975年的强制储蓄年金制度。

  取代强制储蓄年金制度的是国民老龄年金(National Superannuation)制度,把既存的普遍老龄年金和老龄给付制度统一,靠一般税收筹资,对于居住时间满10年以上、60岁以上的老年人发放均一的老龄年金,不需要接受任何财产调查。给付水平夫妇为税前平均工资的80%、独身者为48%(1978年9月以后)。年金每年随工资增长率调整两次。

  在制定国民老龄年金制度时,国家党政府并没有参考老年人生活实况调查,也未对人口动态及年金成本进行充分的科学论证,仅仅凭借政治主张决定其内容,结果导致年金给付费用急剧增加。1979年,年金给付水平被改为按税后平均工资进行调整,但由于给付年龄资格的放松和给付标准过高,1983年发放的年金给付费用仍高达24亿多新元,占同年社会保障支出总额(医疗费除外)的65.4%,导致老年人与老年人以外人口的社会保障资源分配失衡。

  20世纪80年代的改革。1984年工党执政,为了摆脱财政经济困境,推行市场化改革,实施增收节支措施。虽然在选举公约中声明对国民老龄年金制度不予变更,但因年金在财政支出中所占比例过高,取得政权后便开始年金制度的改革。首先是1985年的高收入者特别附加税制,即对于年金领取者高出国民老龄年金给付额以上的收入课征20%的附加税。这意味着以往重视普遍性的新西兰年金制度,导入了有选择性的收入调查制度。其次,在1986年开征10%的一般消费税,为了缓解其对家庭生活的冲击,把年金额提高了5%。再次,降低给付标准。1989年废除年金给付额随工资增长涨率自动调整的制度,改为按工资或消费者物价上涨率中低的一方调整,并把年金的目标给付标准下调为夫妇税后平均工资的65%~72.5%之间。

  政府1990年计划进一步削减年金费用,把国民老龄年金更名为退休保障收入(Guaranteed Retirement Income),发表的计划案之一是从2006年至2026年把年金的开始领取年龄由60岁提高到65岁。

  20世纪90年代的改革。1990年10月,国家党重新执政,继续实行削减社会福利与社会保障费的改革。对于年金制度,政府认为其功能与其他社会保障给付一样,应具有以消除贫困为目的的最低保障性质,超过最低标准的生活不是靠国家、而应由个人或家庭来负责。基于这样的见地,首先,将更名为退休保障收入的年金制度,重新命名为国民老龄年金,并决定从1992~2001年用10年时间,把领取资格年龄逐渐提高到65岁。其次,1991年11月推出审查更加严格的收入调查改正方案,欲取代高收入者特别附加税制度。方案受到老龄者团体的反对被撤回,而高收入者特别附加税率因同年12月制定的所得税改正法被提高到25%,且课税起征点被大幅度降低。

  1997年9月,联合政府基于其政策协定,就强制储蓄方式的年金制度案及其是否应该实施举行全民投票。该方案的主要内容是,每个人有义务从其收入中按一定比率(从1998年的3%逐渐提高到2003年的8%上限为止)强制性地储蓄,来保障老年生活。储蓄金存放到各自选定的登录储蓄基金里积累,并由登录储蓄基金运用,到65岁或储蓄额超过12万新元,就可以用储蓄金发放年金。在65岁之前储蓄金未达到预定目标额的,差额由政府补足。该方案试图通过个人责任来保障国民退休后的生活,但结果是91.8%的人投了反对票,迫使首相辞职。受全民投票结果的影响,持续了13年的高收入者特别附加税制1998年4月1日被废除。这意味着近30年的年金改革落下帷幕,最终又回到了以一般税收为财源、全体国民为对象、不需要财产调查、实行均一给付的改革之前的年金制度模式上。

  发展改革之经验教训

  制度设计。因为采用均一给付一层构造的制度设计,新西兰国民的最低生活保障,都由公共年金即政府的社会责任来确保,没有为个人自助努力留下空间。从新西兰政府所进行的改革也可以看出,其着眼点不是把制度设计成个人责任与社会责任相结合,由被保险者、雇主、国家三者共同出资承担最低生活保障的模式,比如降低基础年金的给付水平,在此基础上以社会保险方式筹资的附加年金或缴费型个人储蓄年金,而是用片面强调个人自助责任、雇主或政府的社会责任缺失或不明的个人储蓄年金制度,来取代完全体现社会责任的老龄年金制度。这违背了社会保障的历史发展规律,只能以失败而告终。

  尽管在制度设计上有不完善之处,但新西兰采用税收筹集资金的方式、城乡一体化的制度设计理念值得借鉴。20世纪30年代的新西兰,农村人口占50%以上,第一产业在劳动就业及整个国民经济中发挥着重要作用。与新西兰不同的是,我国人口众多,各地经济发展不均衡的问题突出,地区之间、行业之间、行业内部之间收入差距大,且到城市谋生流动频繁的农民工人数多,此外还有数千万没有根本解决温饱问题的贫困人口及没有收入的残疾人口。在这样的社会经济背景下,以社会保险方式设立养老保险制度存在不足,一是难以把所有居民都覆盖进去,二是现行的新农保试点和城镇居民养老保险试点,最终难以形成一个全国统一的、易于操作的、满足城乡劳动力流动要求的养老保险制度。因此,作为我国养老保险制度的改革方向,可以采用二层构造模式,即在以税收方式筹资的城乡一体化的全民基础养老金制度之上,设立强制缴费型个人账户附加养老金制度,以实现全民养老金的目标和满足市场经济体制下人口流动的需要。

  筹资方式。以税收方式筹集资金是新西兰包括年金制度在内的社会保障制度的一大特征。其经济背景是世界经济危机导致许多家庭陷入困境,食不果腹,衣不蔽体,在如此困难的状况下,设立以缴费方式(社会保险方式)的年金制度,许多人会因无力承担保费而难以加入。以税收方式筹集资金的理论依据是任何人都有可能遭遇生活上的风险而陷入贫困,由于每个人所面临的风险是不可预测和不确定的,因此应对人们生活上的一切风险、保障所有人最低生活的社会保障费用应由大家共同承担。基于这样的理念,新西兰1938年《社会保障法》规定,采用社会保障目的税和一般税收补助金方式筹集社会保障资金。使用目的税的好处是税率事先由法律确定,可以确保资金的稳定性,不必像一般税收筹措财源那样,每年做预算时,由社会保障大臣与财政大臣讨价还价来决定,受政治和经济影响。但是目的税具有僵直性的缺点,于1968年被废除,改为通过一般税收筹资。此后新西兰的年金制度便沦为工党和国家党的选举工具,其内容随着政权的更迭而被改变,失去了国民的信赖。尽管如此,税收筹资方式的最大好处是可以避免社会保险方式下无年金者及低年金者问题的发生,确保年金制度的公平性和普遍性。

  给付水平。新西兰1940年的普遍老龄年金,开始时给付标准定得很低,仅为面向老年人的公共扶助制度——老龄给付的七分之一以下,之后随着国家财力的增强逐步提高,这一做法值得借鉴。但是,1975年为了选举需要制定的国民老龄年金制度,给付标准超过了保障国民最低生活收入的性质,导致老年人与其他年龄段人口的社会保障资源分配失衡,这为世界各国年金制度给付水平的设定提供了可供汲取的教训。

  我国基础养老金的给付水平,应根据可筹措的资金、人口动态及未来经济增长预测,在进行充分的科学论证基础上确定,可设立一个过渡期,从低水平开始,逐渐提高,最终目标是基础养老金达到社会平均工资的20%,以便与现行的城镇企业职工基本养老保险制度的基础养老金进行衔接。对于无能力加入附加养老金或用完了个人账户积累基金、用基础养老金和其他收入仍不能维持最低生活者,以接受家庭收入调查为条件,其收入与贫困线收入之间的差额由公共扶助制度提供。■

  作者单位:天津财经大学财政系

来源:《中国社会保障》2012年第1期 [关闭] [收藏] [打印]

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