政府改革

美国进步时代的国家治理

作者:徐华娟  时间:2014-09-29   浏览次数:0

  美国的“镀金时代”,是合众国走到十字路口的时代,这时该何去何从?此时,社会上出现了改良主义思潮并促使政府采取行动,这被历史学家们称为进步主义和进步主义运动。由此美国开始了“吸进新鲜氧气,吐出毒化的废气”的进步时代。从镀金时代到进步时代之间并没有严格的分界线,史学家们通常把1880—1920年称为进步时代。

  建立文官制度

  政党分赃制是当时美国政治腐败的最集中表现,然而其分赃劣行早有传统,并有迹可循。自托马斯·杰斐逊和亚历山大·汉密尔顿创建了政党制度以来,关于政党分赃的佐证便不绝于耳。有1801年卸任总统约翰·亚当斯的“星夜任命”,有继任总统托马斯·杰斐逊秉持的“适当分享”原则,有1829年安德鲁·杰克逊倡导的官职“轮换制”,及各界政府官员随选举而进退的“走马灯”现象和政权易手时的“大换血”。当合众国走过近一百年的时候,官僚机构膨胀,职位泛滥,从1792年到1881年政府职位从780人增加到10.7万人;行政效率低下,政府公信力下降;渴望加入公职行列成为政府内聚力,总统身边围绕着众多“跑官要官”的金主;公众抱持对腐败越来越宽容的腐败泛化心理,全社会缺少诚信。

  虽然从1787年美国宪法中我们没有找到合众国选拔官员的规制,但是乱象不会永恒不变。一些有识之士在力图铲除官职分赃这一政党政治顽疾时,提出以英国经验作为参考在合众国实行文官制度。1880年,新一届总统詹姆斯·加菲尔德决心改变和废除分赃制。他说:“政党分赃制下的政客像拦路抢劫的强盗,只不过他们掏出的不是手枪而是求职书!”虽然加菲尔德不幸被求职未遂者刺杀身亡,但此事件促使1883年国会通过了《彭德尔顿法》,即议员彭德尔顿提出的结合美国自身特点,建立以考绩制选拔录用文官并且常任的美国文官制度。《彭德尔顿法》的出台正值美国工业革命已经完成,自由竞争的资本主义空前发展之时,考绩制选拔也是对社会发展的适应。以考绩制选拔录用的文官不再因执政党的更迭而更换,它有助于专业化、高素质的人才参与竞争,有助于美国政府工作的连续性和国家政策的稳定性。随着时代发展的需要,20世纪以来,美国又先后出台一系列法案,改革文官制度,完成奖励机制,形成了以考绩制为核心的完善高效廉洁的文官制度。

  制定反垄断法

  19世纪60年代起,美国政府顺应经济发展的需要,给予铁路建设以巨大的资金支持和政策倾斜,不仅使铁路建设飞速发展,而且促进了西部开发、新兴城市的发展和国内广阔市场的形成。同时也产生了庞大的垄断企业。当时盛行社会达尔文主义思想,弱肉强食、资本权力决定一切,就连宪法保障的“自由”也成为政府放任垄断集团为所欲为的借口。企业巨头则通过大鱼吃小鱼的“托拉斯”(trust)逐步取得对美国经济和政治的全面控制权。到19世纪末20世纪初,洛克菲勒的石油托拉斯和摩根的联邦钢铁托拉斯控制了美国全部国民财富的1/3,绑架了美国的经济和政治,成为美国两党政治的支柱。

  有识之士意识到垄断的危害性,参议员谢尔曼不无担心地指出,如果不控制垄断,美国人最终会面对“一个控制了一切生产的托拉斯和一个决定了一切生活必需品价格的主人”。在谢尔曼等国会议员的推动下,1890年国会制定并通过了美国历史上第一部成文反垄断法——《谢尔曼反托拉斯法》。然而工业巨头和铁路大亨千方百计地回避法律的约束,钻法律的空子,致使《谢尔曼反托拉斯法》没有取得反托拉斯的明显效果。

  1901年,年轻的西奥多·罗斯福继任总统,他坚信总统的职责就是保护公众利益,限制和打击各种特殊利益集团。为此,罗斯福扮演了反托拉斯的改革者角色,首先拿摩根、洛克菲勒、希尔、哈里曼等“强盗大亨”控制的北方证券公司开 刀。罗斯福说:“在我们的政治、经济和社会体制中都存在许多重大罪恶,向它们展开坚决的战斗是当务之急。在舆论界“风暴似的反托拉斯运动”的推动下,1903年美国国会通过三个法令:规定联邦政府优先受理反垄断案件;明确“回扣”授受双方均属犯罪;创立监管公司组织与运行的“商务与劳工部”。1904年,罗斯福总统责成首席检察官对一家控股公司提起公诉,并将其解散。这些法令和举措将美国的经济与社会逐步引入法制轨道,将政府行为纳入法律规范,垄断公司如北方证券公司、牛肉托拉斯、美孚石油公司和美国烟草公司等相继解散。既使罗斯福赢得了“托拉斯粉碎机”的雅号,也减少了寻租腐败,有利于社会经济环境的公平有序。

  重铸政府公信力

  镀金时代经济高歌猛进的同时,逐利之风也催生了假药劣食。“舌尖上”的安全问题一直萦绕在整个镀金时代。

  1906年6月30日,美国国会一天之内通过了两部里程碑式的联邦法律即《纯净食品与药品法案》和《肉制品检查法案》,并建立了以“好斗的雄狮”化学家哈维·威利为首组成的11人委员会组成督察机构。这个机构到1927年正式命名为“食品药品监督管理局(FDA)”。

  法案的颁布带来了政府观念上的转变:政府的职责不仅仅是保护商业利益,也要保护普通民众的利益不会受到某些商业行为的侵害。法案的颁发不仅使政府公信力得到恢复,而且使保护民众利益、监管食品卫生也成为美国国家治理体系中的重要组成部分。

  立法解决和改善劳工工作条件

  工业迅速发展的同时工人的生活状况却日益恶化:工作时间过长、工资过低、环境恶劣、女工和童工处境悲惨。社会的贫富分化已经到了危险的境地,占全国人口1%的富人占有全美财富的87%。如亨利·劳埃德所说,财富的高度集中使民主政治过程大大贬值,使个人自由成为虚假的东西。19世纪70年代,工人运动和工会组织广泛发展。1886年,“美国劳工联合会”改组建立。1900年后,美国国会通过工人补贴费、工作时间、妇女最低工资、老年退休金等议案,“工人赔偿金”制度(1902年)、最低工资规定(1912年),八小时工作制(1916年)及改善工作条件和提高生活水平的重要立法陆续建立起来。

  新闻媒体的监督作用

  另外,值得注意的是,进步时代新闻人的舆论监督,也直接或间接地推进了国家治理和反腐败顶层设计的进程。19世纪80年代普利策在其报纸上撰文,主张对奢侈品、遗产、大宗收入、垄断企业和特许公司课税,把关税改为财政税,改进文官制度,惩治政治上的腐败行为。他的竞争对手赫斯特做得更加生动和强烈,令权贵们暴跳如雷。新闻媒体对黑幕的揭露,敦促了国家治理体系中重要的部分——政治改革的完成,而政治改革的成功又带动了经济社会的健康发展。20世纪20年代,美国进入相对繁荣的时期。在政治净化、政府公信力提升、行政效率提高、市场公平有序、民生和谐安定的大前提下,开始了普遍的“美国梦”,而梦想的实现还要依赖于国家治理体系的完备和治理能力的持续提升。

来源:学习时报 [关闭] [收藏] [打印]

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