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政府改革

赵树凯:发展基层民主的基本策略

作者:  时间:2007-08-27   浏览次数:0

在民主规则下,基层自己解决问题,把矛盾化解在基层,是基层民主的基本逻辑。允许并鼓励基层的探索突破,应该成为发展中国基层民主的基本策略。
  基层民主的重要特征是直接选举和直接参与。无论是基层人民代表大会,还是基层群众性自治组织或企事业单位的民主管理组织,都是基层民众直接选举产生的。从国家政治制度来看,基层直接民主与高层的代议制民主结合,能够相得益彰,既保障群众的民主权利和参与需求,又保障国家政治健康有序发展。可以说,基层民主的蓬勃发展是中国特色政治文明的重要体现。
  近几年,一些地方大胆突破,不断扩大民主参与的深度和广度,引起了社会广泛关注。这些突破性举措,表现在自治组织建设、民间组织发育、村级党组织与自治组织关系、乡镇政权与村级组织关系、乡镇党政领导人产生方式、乡镇机构设置和运行机制等若干方面。这些突破性举措的产生,在不同地方的具体背景不同。但是,总的来看,都是基层领导人在面对某些问题、甚至面对某些危机情景时的探索。比如,有的地方领导在面对村委会和党支部关系紧张时,做出工作规则的调整,如让“党支部抓大放小”、让“村民代表会由虚变实”;有的乡镇党委在日常工作中选择倚重其中一方,甚至故意不把村里的“两委”班子配齐,在只有党支部或者只有村委会的情况下工作,也在一定意义上化解了两者的矛盾。这些探索是基层或者地方领导为解决他们面对危机所做的努力,有些举措可能于“理”不通或者于“法”无据,但形成于特定的条件下,确实是解决问题的积极尝试。这些举措本身也需要经历一个不断试错和修正的过程。有的举措可能成为体现中国基层政治发展方向的重大制度创新。所以说,高度重视并慎重处理基层的探索,对我国的基层民主发展非常重要。更积极地说,允许并鼓励基层的探索突破,应该成为发展中国基层民主的基本策略。
  基层民主的突破首先表现在乡镇长直接选举方面。1998年,四川省的一个乡开启了首次乡镇长直接选举试验。这种做法突破了现有法律关于乡镇政府领导人产生办法的规定,将“乡镇人大选举产生乡镇长”的间接选举扩大为乡镇群众直接参与的直接选举。此后,在广东、江苏、湖北、云南等省,都出现过带有直选性质的乡镇领导人选举。这些改革尽管范围有限,一定时间内也不会大规模发生,但社会影响很大。在实践中,通过直接选举强化群众的民主权利,使基层政权的权力直接来源于群众授权,对基层政府的问责性(accountability)产生了积极影响,也使基层政府与基层社会的关系更为紧密。在程序设计上,这些探索越来越考虑相关法律规定,将直选与人民代表大会制度等政治制度相衔接。如有的选前召开乡镇人大代表会议,通过乡镇直选的决议并选举产生选举委员会,直接选举后再由乡镇人大对选举结果予以确认。这些探索虽然没有被正式肯定。但是,在部分基层干部和群众中认同程度比较高,群众的参与热情很高,地方的突破冲动依然比较强烈。
  乡镇党委书记的直接选举正在迅速扩大。四川、湖北、重庆、云南、陕西和江苏等地都在进行相关改革试验,公开推荐产生候选人、通过党员大会直接选举产生党委书记。一些地方不断通过各种形式进行创新,如试行“两推产生候选人”、“两票选任制”等等。在四川、云南等地,有的区县实行乡镇党委书记由乡镇全体党员直接选举,候选人资格从相应级别的公务员扩大到农村普通党员。一个有700名党员的乡镇,出现了300余名党委书记的初步候选人。通过一系列的制度创新,不仅扩大了党内的基层民主,而且将党内民主与人民民主有机地结合起来,对于提高基层党组织的执政能力具有突出意义。目前来看,乡镇党委班子在直接选举方面迈出的步伐比较大,突破创新的形式更加丰富,探索主动性更强。这主要是因为,与政府方面的选举创新不同,党章关于选举的规定有比较宽阔的自由选择空间。在宏观环境上,最近几年党内民主的探索突破更多地受到认可和鼓励,也为这一改革的推进提供了积极因素。另外,党代会常任制、党委全委会票决干部等新的制度设计正在迅速推进,也是基层扩大党内民主的重要探索。
  在民主管理方面,基层人大在公共预算等重要事务上的监督逐渐强化。近两年,浙江、江苏、黑龙江等地出现了新的探索,在预算安排上扩大群众参与,或者让公民旁听人大会议,或者在人大会前举行民主恳谈、对预算草案进行预审。一些与群众生活关系密切的预算支出项目,先交由人大或者群众讨论;应该上什么样的建设项目,由人大或者群众提出建议,做出选择,而不是政府安排后再交人大审议通过。基层人大工作的探索正在从审议预算报告转向审议预算项目,政府预算的公开化正在成为群众参与的直接要求。这些探索显示出,在涉及到群众切身利益的公共管理和资源配置等问题上,群众的参与要求正在被一些基层政府所正视,群众的参与热情正在为制度化的参与方式所吸纳,“扩大基层民主”成为基层政府在应对具体问题时的武器和工作方法。“参与式预算”和“协商式民主”,既可以说是进行财政改革、推进阳光财政的重要方式,也可以说是开展行政改革、提高决策民主性的重要方式。而且,从改革的实践来看,拓展群众在基层公共事务管理方面的决策权和政治参与,也是政治改革的重要内容。但是,从目前的情况看,地方党政领导对于这个领域改革的认识和经验还处于初步阶段。

来源:国研网 [关闭] [收藏] [打印]

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