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政府改革

渐进式发展党内民主:进步与问题

作者:高新民  时间:2010-08-17   浏览次数:0

最近,深圳市委根据当地的实际情况,采取在个人自荐和组织推荐的基础上,由全委会差额推荐、组织部门差额考察、常委会差额酝酿、全委会差额票决“四个差额”的方式选拔 8位正局级干部。这是依据《2010―2020年深化干部人事制度改革规划纲要》而采取的做法,其特点一是全委会在选拔任用中起到重大作用;二是层次高,即竞争的都是正厅级职位,而以往最多是竞争副职岗位;三是既有组织推荐,也鼓励个人自荐,真正扩大了用人初始提名权。上述做法可以理解为渐进式发展党内民主、有步骤推动干部人事制度改革的行为。
  全委会权力的回归与党内权力体系的民主化改革
  深圳的做法有一个突出的特点,即全委会在整个公开选拔干部中可以差额推荐人选,并且差额票决。凡是熟悉中国政治生态的人都知道,正厅级职位的初始提名权,一般不在全委会手中,上级主管领导和常委会在决定其任用方面起主导作用。初始提名权的改革,是党内权力体系回归党内权利主体的体现形式之一。
  党员是党内的权利主体,但由于社会分工、组织管理的缘故,党组织的权力只能由党员授权的机构和人员行使,而党员直接授权、委托的便是由党代表构成的党代表大会。党章明确规定,党的最高领导机关,是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关,是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。这是由授权关系所决定的权力关系。但在实践中,党的委员会由于人数较多、不经常开会等原因,其权力的行使往往由各地常设机构——常委会代行。党委最主要的两项职能——出主意、用干部,亦往往由常委会决定。常委会由执行党代表大会和委员会决议的机构,事实上演变成为党内的各级决策机制的核心,形成了客观上权力过于集中的党内领导体制。
  党的十六大以来,党内对全委会与常委会关系进行了调整,恢复和发展了1938年党的六届六中全会的思想,明确规定常委会向全委会汇报工作并接受全委会监督,取消了书记办公会。各地方也进行了一系列改革,如上海闵行全委会真正成为决策主体,多个省份全委会票决干部等等。但是,从宏观层面来讲,常委会与全委会的关系依然没有理顺,对常委会特别是“一把手”监督难依然存在,全委会作用的发挥依赖于常委会特别是当地“一把手”的个人素质及其对全委会重视的程度,这本身就是非正常现象。说到底,真正发挥出全委会作用,需要正视党内权力结构中存在的问题,即权力结构中民主含量不足,形成少数人手中权力过于集中的现象。
  增加党内权力结构民主含量,可以有两条出路:一是权力结构进行大的调整,如党代表大会常任制。但因其在实践中问题较多,争议较大,因此目前只是在基层试点。二是全委会制度改革,使全委会在决策、用人中充分发挥作用。初始提名权由全委会决定,这是很重要的环节,是全委会作用的真实体现。而且,全委会决策,全委会票决,由于其人数适中,既可以防止因人数太多产生过重的行政成本,又可以防止少数人操控决策,有积极意义;既是典型的渐进式改革过程中不可缺少的一环,也是当下改革的目标之一。
  当然,全委会决策、用人也有一定的局限性。全委会人数较之常委会多数倍,但也因其“多”带来一定问题,比如,委员们在决策中对某些不熟悉的领域无法进行有把握的判断;选拔任用干部中对拟任人选不熟悉,只能通过看材料、现场听述职、现场答辩等途径来了解情况。但是,就其正面作用而言,远大于其局限性,是对常委会的一种制约。

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