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政府改革

构建以人大为核心的城乡规划申诉机制

作者:  时间:2011-04-13   浏览次数:0

为什么要构建城乡规划的申诉机制

第一,城乡规划制定权主要体现为广义的立法权力。在我国目前的国情和法律制度下,规划制定程序与规范性法律文件的制定程序相同。比如,特大城市的城市总体规划必须报国务院批准,并且在报批之前必须经同一级的市人大常务会审议。按照《立法法》的规定,这实际上是政府规章的制定程序。因此,城乡规划的制定也就变为广义上的立法活动。

第二,城乡规划具有“不可诉”的特性。城乡规划的制定实质上属于一种广义的立法活动。规划文本和规划附图的城乡规划成果由于具有形式上的“文件性”、本质上的“规范性”和“法律性”,从而体现为一种规范性法律文件。因此,依照我国行政法理论,城乡规划的制定和成果均属于抽象行政行为。

对行政行为涉及的行政救济手段主要有行政诉讼和行政复议。受理审查的机构分别为地方法院和行政复议机关。其中,地方法院只能受理对行政机关具体行政行为的诉讼,而行政复议机关可以受理对具体行政行为和部分抽象行政行为的审理。部分抽象行政行为指的是法律、法规和规章以外的规范性文件,并且只能是在审理具体行政行为时进行附带审理。因此,属于抽象行政行为的城乡规划的制定和成果就很难成为申诉的对象。

由此可见,当社会公众对城乡规划不满时,除传统的诉讼、信访之外,还必须构建一种机制,以便快速地受理和有效地处理规划申诉。鉴于人大法定的权力监督特性以及《城乡规划法》赋予“人大”对本级城乡规划的审议和备案审查职责,在现有规划监督制度的基础上构建以“人大”为核心的综合型城乡规划申诉机制,可以更加有效地对城乡规划进行监督,最大限度地保障社会公众的利益。

机制构建

1.主体问题

核心主体主要指人大常委会及其相关内设机构、人大专门工作委员会、申诉调解办公室;辅助主体主要指城乡规划申诉法庭、城乡规划督察员等。

人大常委会及其相关内设机构、人大专门工作委员会的主要职责是对城乡规划领域社会影响面大、涉及重大的社会公众利益、群众关心的热点和难点问题,而政府相应部门又未能解决的规划申诉提出处理建议,或者作出专门的人大决议、决定。其中,人大专门工作委员会、人大相关内设机构主要提出处理的技术和法律意见,而建议、决议、决定由人大常委会作出。

申诉调解办公室的人员由人大代表组成,在规划主管部门的协助下,与基层人民调解委员会、信访部门密切配合受理和处理规划申诉问题。其主要职责是面向基层,收集、解释、协调一些仅影响左邻右舍、涉及利益较小的普通性城乡规划申诉。

 单独设立城乡规划申诉法庭是创新我国司法制度的一种尝试。在香港地区的司法制度中,除设置有通常级别的法院外,还设置有多个特定管辖范围的审裁处,如土地审裁处、劳资审裁处、小额钱债审裁处和淫亵物品审裁处等。这些审裁处各具司法管辖权,就指定范畴内的纠纷作出判决。借鉴香港地区的有关经验,设立申诉法庭是可行的。在我国大陆地区,已经有一些地方进行了类似尝试。比如,广州正尝试在区级层面设立“城管法庭”。

 申诉法庭主要职责是受理对不可诉的城乡规划制定和成果的申诉,也可对确实有重大错误并已经生效的行政判决、裁定、调解书提出司法建议,报本级人大常委会审议后,转同级法院确定是否启动再审程序。申诉法庭的设立可对现阶段城乡规划行政诉讼起到补充和一定程度的监督作用。

 自2006年起,建设部开始往有关城市派驻城乡规划督察员,并于2008年制定了专门的督察员管理办法。该制度是自上而下的、主动性规划监督举措。应该增加其被动监督职能,即增加规划督察员受理和处理规划申诉的职责,而不仅仅是受理规划违法举报。

 其他辅助主体主要指城乡规划主管部门、城乡规划委员会、信访部门等。其职责依据现有政策法律规定进行设定,但其中的城乡规划委员会可以借鉴香港地区规划上诉委员会的职能,增加其受理和处理规划申诉的职责,从规划技术角度发挥其行政复议作用。

2.工作方式

就人大部门而言,可以依职权或者社会公众对规划执法的申诉,派出由人大常委会及其相关内设机构、人大专门工作委员会的组成人员组成的执法检查组,对以《城乡规划法》为核心的规划法律法规的实施情况进行检查,就执法中存在问题、法律法规提出改进建议,并提出审议意见和形成执法检查报告;在城乡规划编制和修改过程中,可以参照规划公众参与中提出的问题,要求规划编制组织部门提交规划专项工作报告,规划实施情况评估报告,并进行审议;可以针对社会公众提出的规划热点和难点问题,开展特定问题调查。

在以上工作过程中,人大相关内设机构、人大法制、环境与资源保护等专门工作委员会应提供足够的技术支撑,也可以邀请有关的规划或者法律专家参与其中。形成工作成果时,人大部门可以根据涉及规划问题的严重程度,分别形成工作建议、审议意见交由同级政府研究处理,或者形成人大决议、决定,交由政府执行。

就申诉调解办公室而言,工作方式主要有主持听证会、论证会、协调会,开展视察、询问、质询等。为更好地履行规划申诉调解职责,申诉调解办公室的人大代表最好同时具有必要的规划和法律基础知识。同时,作为人大代表组成的申诉调解办公室,听取和反映选区选民的规划意见也就顺理成章地成为其工作职责。在听取规划申诉时,申诉调解办公室可以根据问题情况进行协调,或者对申诉涉及的部门开展人大视察,向被视察单位提出建议、批评和意见,或者就申诉问题在人大会议期间向相关单位进行询问,提出质询案。

就城乡规划申诉法庭而言,工作方式是案件审理。在多数情况下被告就是规划编制的组织部门一一地方政府,因此结合我国现阶段国情,申诉法庭的审理方式也必须有相应的突破。比如,申诉法庭不能等同于普通的地方法庭,而应视被告属性确定为至少相当于地方基层法院以上级别,其二审部门也相应地可以为地方中级人民法院以上级别。在审理结果的拘束力方面,其效力应当是建议式的。对于涉及城乡规划制定和成果的申诉诉讼,审理结果应当报被告的同级人大常委会审议后,转被告处理;对于涉及确实有重大错误的行政诉讼,审理结果应当作为司法建议的形式,报同级人大常委会审议后,由涉及的地方法院决定是否启动再审审判程序。

城乡规划督察员的督察工作在本质上属于行政监察,住房和城乡建设部在专门的工作规程中已作了详细规定。比如,列席当地城市规划委员会会议和市政府及其工作部门召开的涉及督察事项的会议,调阅或复制涉及督察事项的文件和资料,听取有关单位和人员对督察事项问题的说明,进入涉及督察事项的现场了解情况,利用当地城乡规划主管部门的信息系统搜集督察信息,公开督察员的办公电话,接受对城乡规划问题的举报等。同时,工作规程要求,对于在规划督察工作过程中形成的督察意见书、督察建议书要抄送当地市人大常委会和省级城乡规划主管部门。由此,可以利用我国行政机关对人大机关负责和报告工作的政权组织原则,以及《城乡规划法》赋予的上级规划主管部门对下级规划主管部门的监督职责,落实规划整改;对于情节严重的违法违规行为或对规划实施造成重大影响的问题,应当及时向住房和城乡建设部提交书面报告,由其直接查处。由此,可以在不受当地行政机构制约的情况下,针对规划中存在的问题,发挥实时监督、层级监“权力制约权力”的原则,将违规行督、专家监督、行政监督的优势,利用为控制在事前、事中。

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