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政府改革

杜人淮:论政府与市场关系及其作用边界

作者:杜人淮  时间:2012-07-29   浏览次数:0

  政府与市场是两种配置资源和协调社会经济活动的主要机制或制度安排。为了在实践中处理好政府与市场关系,有必要从理论上揭示政府与市场之间的基本关系,并探讨两者的作用边界。本文根据政府与市场的作用特点和规律,把政府与市场之间关系概括为相互替代、相互互补、完全排斥和共同失灵四种情况,并根据政府与市场之间存在的不同关系进一步揭示了两者的作用边界。

  在市场经济条件下,市场机制不可能完全脱离政府单纯地发挥作用。现代制度经济学家G.霍奇逊认为,一个纯粹的市场体系是行不通的,“一个市场系统必定渗透着国家的规章条例和干预”,“干预”本质上一定是制度性的,市场通过一张“制度网”发挥作用,这些制度不可避免地与国家和政府纠缠在一起。[1](P298-302)可见,政府与市场的作用是相互交织在一起的,通常很难把政府和市场关系简单地概括为某一形式的关系,也很难通过政府与市场的某种关系来全面地揭示政府与市场的作用。如果将政府和市场看成两种可变生产要素,政府和市场的相互替代及相互补充的关系,可以被看成是政府与市场的最常见关系。但为了分析的方便,本文根据政府与市场的作用特点和方式不同,将政府与市场关系抽象为相互替代、相互互补、完全排斥和共同失灵四种情况,并根据政府与市场的不同关系进一步揭示政府与市场的作用边界。

  一、相互替代

  政府与市场的相互替代关系是一种“非此即彼”和“此消彼长”的博弈关系,即选择一定的政府,通过发挥政府职能作用来获得一定的产出,就意味着必须放弃一定的市场机制的作用。或者说,选择一定的市场,通过市场机制的作用来获得一定的产出,就意味着放弃一定的政府职能作用。政府与市场的这种相互替代关系可以用图1来简单地表示:  

  图1a中的Ⅰ为等产量线(isoquant curve)或等生产线(isoproduct curve),表示的是政府与市场的一般替代关系。图1bⅠˊ为直线等产量线,表示的是政府与市场的完全替代关系。这里仅分析和考察1a中的政府与市场一般替代关系。从图1 a可以看出,当政府力量的配置为G时,市场力量的配置则为M,政府与市场的组合关系就处于在等产量线上的H点上。如果减少政府干预,将政府力量降低至Gˊ时,则市场作用必须加强,并将市场力量扩大到Mˊ,政府与市场的组合关系则相应地从等产量线上的H移至Hˊ。从图中我们可以看出,政府与市场可能存在许多不同的组合方式,而每一种组合都是技术上有效率的。但其中只有一种组合方式成本最低,或者说是最优组合。为了确定和选择政府与市场的最优组合,通常需要引入等成本线(Isocost curve),见图1a中的直线C。图中C与I相切于点Q,点Q就是政府与市场的最优组合。在此处可用最低的总成本来生产既定的产出;或者花费给定的总成本可实现的产出最大。

  在政府与市场相互替代条件下,关于政府与市场的优化组合问题,除了可采取以上等产量线与等成本线关系来描述以外,还可以通过其它方法来描述。由于政府和市场的作用各自都有成本和收益,因而可以根据政府和市场的成本或收益的比较,来确定政府与市场最优组合的均衡点。如果用政府去替代市场,目的是为了节约市场交易费用,但同时将增加政府的成本,当增加的政府成本等于节约的市场交易费用时,则政府与市场处于均衡点,这个均衡点就是政府与市场相互替代的有效边界。当增加的政府成本大于节约的市场交易成本时,就应该选择和扩大市场机制作用,直至政府与市场的作用达到替代边界;当增加的政府成本小于节约的交易费用时,则应当选择和扩大政府职能作用,直至政府与市场替代边界。就政府的某一项具体的政策而言,也可以依据政府与市场的均衡关系来进行选择。一项政策措施的出台可能引起政府成本的增加或减少,也可能引起交易成本的增加或减少。当某项政策措施带来的政府成本的节约大于其所引起的市场交易成本的增加,或者该项政策措施所带来的政府成本的增加小于其所节约的市场交易费用,就应该选择和实施该政策;反之,就不应该选择和实施该项政策措施。

  如果用政府替代市场不完全是为了节约市场作用的交易成本,而是为了获得比市场作用更高的效率,就可以用其它方法来进一步确定政府与市场相互替代的有效边界。如果用边际分析法来考察,政府与市场替代的边界是政府作用的边际收益(成本)等于市场作用的边际收益(成本),当政府作用的边际收益大于市场作用的边际收益,或者政府作用的边际成本小于市场作用的边际成本时,就应当选择和扩大政府的作用;反之,就应当选择和扩大市场的作用。如果用总量分析法来考察,政府与市场替代的边界就是政府作用的净收益(收益减去成本)等于市场作用的净收益。如果政府作用的净收益大于市场作用的净收益,就可以选择和扩大政府的作用;反之,就可选择和扩大市场的作用。

  二、相互补充

  政府与市场的关系并不是永远处在一种“此消彼长”的博弈关系,在许多情况下政府与市场是相互补充的,呈现出一种“你中有我,我中有你”的相互融合关系,这就是政府与市场的互补关系。在政府与市场的互补关系中,不存在政府一定要排斥市场或者市场一定非要排斥政府问题。从整个社会经济体来讲,政府与市场的互补关系,是市场经济条件下的基本关系。更严格地讲,市场经济体制下的政府与市场互补关系是政府对市场的补充关系,因为市场在资源配置中发挥着基础性作用。但就某个具体领域而言,政府与市场的互补关系会表现出一些不同特征。政府与市场的互补关系可通过图2来表示。  

    在图2 a中,曲线Ⅰ表示的是政府与市场组合的等产量曲线。其中,曲线AB代表政府与市场的替代关系,曲线AC、BD代表的是政府与市场的互补关系。图2b中Ⅰ和Ⅱ为直角等产量线,代表的是政府与市场的完全互补关系。这里仅考察和分析图2 a的政府与市场互补关系。

  从图2 a可以看出,政府与市场的互补和替代会呈现出不同的特征,其中点A和点B是政府与市场替代或互补关系的转折点。比如,当市场力量的配置为M时,政府力量的配置就为G,两者的组合处于等产量曲线点A上;当市场力量扩大到Mˊ时,若政府与市场关系为替代关系,政府的作用配置为G1ˊ,两者的组合处在等产量曲线点H1上,即在产出不变的情况下,政府与市场呈现出此消彼长。也就是,市场力量增强时,政府力量作用就相应地降低,此时市场替代了政府的部分功能;若政府与市场为互补关系,政府的作用配置则为Gˊ,两者的组合处在等产量曲线点H上。从中可以看出,政府与市场非但没有此消彼长,反而相互不断加强。也就是说,为了获得等量的产出,在市场力量加强时,政府力量也必须相应地加强,从而实现政府对市场的必要补充。从图2 a还可以看出,无论是等产量线上的曲线AC,还曲线BD,都有一个共同的特征,那就是在政府和市场关系上,不管是政府力量的加强还是市场力量的加强,都有赖于另一方作用的加强为之进行补充。所不同的是,曲线AC上的政府对市场的补充呈递减趋势,曲线BD上政府对市场的补充呈递增趋势。

  政府与市场是否是一种互补关系,可通过政府和市场各自单独发生作用的净收益和它们共同发挥作用的净收益的对比来进行判断。在判断市场对政府的互补关系方面,可对政府单独作用的净收益与政府和市场共同作用的净收益进行比较。如果政府和市场共同作用的净收益大于政府单独发挥作用的净收益,市场就成为政府的必要补充。也就是说,在发挥政府职能的同时,必须引入和发挥市场机制作用。在判断政府对市场的互补关系方面,同样可对市场单独作用的净收益与市场和政府共同作用的净收益进行比较。如果市场和政府共同作用的净收益大于市场单独发挥作用的净收益,则政府就成为市场的必要补充。或者说,市场机制作用的有效发挥离不开政府的作用。

  然而,无论是政府对市场的补充,还是市场对政府的补充,都不是毫无限制的。政府对市场补充,以及市场对政府的补充有一个合理的度,这个“度”可用一个最优组合的均衡点来表示。在政府对市场的补充方面,市场和政府共同作用的净收益等于市场单独作用的净收益为政府对市场补充的均衡点。如果市场和政府共同作用的净收益大于市场单独作用的净收益,应当继续加强政府的作用;反之,就应当考虑减少政府的作用。在市场对政府的补充方面,政府和市场共同作用的净收益等于政府单独作用的净收益为市场对政府补充的均衡点。如果政府和市场共同作用的净收益大于政府单独作用的净收益,应当进一步引入和发挥市场机制作用;反之,就应当考虑减少市场机制的作用。

  三、完全排斥

  政府与市场之间的这种完全排斥关系,是由政府或市场内在的缺陷而导致的。政府与市场的完全排斥关系,就是“有你没我,有我没你”的关系。也就是说,政府在某些领域永远做不了或做不好市场所能做得了或做得好的事情,此种情况下政府不应该进行干预,只能通过发挥和不断完善市场机制的调节作用,比如私人领域的生产经营活动。或者说,市场在某些领域永远做不了或做不好政府所能做得了或做得好的事情,此种情况下不能将市场机制引入其中,只能充分发挥和不断完善政府的职能,比如国防等纯公共产品的生产。那么,怎样才能确定政府与市场两者之间是一种完全排斥的关系呢?

  判断政府与市场的关系是不是一种完全排斥关系,只能从成本和收益的比较中进行分析。如前所述,政府与市场的作用都能带来一定的收益,并且都有一定的成本支出。如果政府替代市场是为了节约市场的交易费用,用市场去替代政府是为了节约政府成本。当用政府去替代市场所引起的政府成本的增加,无论在何种状态下都永远大于其所节约的市场交易成本时,此种情况就属于市场对政府的完全排斥;反之,当用市场去替代政府所引起的市场交易成本的增加,无论在何种状态下都永远大于其所节约的政府成本时,此种情况就属于政府对市场的完全排斥。如果政府不可对市场进行替代的领域,强行以政府来替代市场,必然导致资源配置的低效率,引起社会福利的减少。

  当政府与市场关系属于完全排斥关系时,市场作用的范围和程度将不随政府作用范围和程度的改变而发生变化,同样,政府作用的范围和程度也不随市场作用范围和程度的改变而发生变化。政府作用和市场作用都有成本和收益,政府或市场的作用范围和程度可依据其各自成本和收益的对比来进行选择。政府和市场作用各自都有一个有效的作用边界或“度”。如果用边际分析法来考察,这个“度”就是其各自的边际成本等于边际收益的均衡点,即政府或市场作用的有效边界。如果政府或市场的作用偏离这个均衡点,就不可能使政府或市场发挥最大效率。为此,就应当对政府或市场的作用范围和程度进行合理的调整,以使政府或市场作用达到最大效用。以政府的作用为例。政府作用的边际成本等于边际收益为均衡点,如果政府作用的边际成本小于边际收益,可进一步扩大政府的作用,直至政府作用达到均衡点;反之,就应该减少政府的作用,直至政府作用也达到均衡点。在政府与市场关系为完全排斥关系情况下,尽管它们各自的作用不随对方情况而发生变化,但不能据此认为两者之间就互不相干。实际上,政府和市场两者之间是相互影响和相互制约的。比如,政策法规的制定和监督实施是市场不可替代的政府职能,但政府制定和监督实施政策法规职能的发挥会直接影响和制约市场作用的效果。如果政府制定的政策法规比较合理且监督有力,市场的效率就比较好。反之,市场的效率就比较低。在政府与市场的相互排斥关系中,政府与市场都有明确的边界,在本文中对此不作更多的分析。

  四、共同失灵

  在政府与市场关系上,还存在一种政府和市场都失灵(或失效)关系,我们可以将其概括为共同失灵关系,或者政府与市场双失灵关系。政府与市场共同失灵关系,就是“无我亦无你、无你亦无我”。这种关系可简单地描绘为:政府做不了或做不好的事情市场也绝对做不了或做不好,而市场做不了或做不好的事情政府同样绝对做不了或做不好,以及政府和市场都做不了或做不好的事情,若由政府和市场共同作用也做不了或做不好。在政府和市场共同失灵情况下,如果非要政府和市场去做,必然会导致效率的损失和社会福利的下降。为了不至于造成效率损失和社会福利的下降,政府和市场都不能插手其中。那么,如何来判断政府与市场关系属于一种共同失灵关系呢?

  由于政府作用和市场作用都有成本和收益,因此,我们可依据政府、市场各自单独发挥作用的成本与收益的对比,以及政府和市场共同作用的成本与收益对比来判断政府与市场共同失灵关系。如果政府、市场各自单独发挥作用和政府与市场共同发挥作用的成本都大于收益时,这种关系就为政府和市场共同失灵关系。导致政府与市场共同失灵的原因比较复杂,有时可能是政府或市场的不完善所致,有时可能是政府和市场本身存在难以克服的缺陷所致。如果是因为政府或市场的不完善而引起的“双失灵”现象,就可以通过完善政府职能或市场机制来解决双失灵问题,以发挥政府或市场的调节作用。如果是因为政府和市场自身存在的难以克服的缺陷所引起的“双失灵”现象,只能通过非市场和非政府的制度安排来弥补政府和市场的缺陷,即通过“第三部门”(the third sector)对社会经济活动进行调节。第三部门,又称为“非政府组织(non-governmental organization,NGO)”、“非营利性组织” (non -profit organization,NPO)等,它是和政府部门、市场部门相对而言的另一个部门。我国官方通常将其称之为“民间组织”。根据约翰·霍普金斯大学莱斯特·M.塞拉蒙(Lester M.Salamon)教授的定义,一般将具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性和非宗教性特征组织称为“非政府公共组织”,即第三部门。[2](P2-4)

  关于政府、市场和“非市场、非政府”组织,查尔斯·沃尔夫作了以下区分:“市场与非市场之间的基本区别在于,市场组织的基本收入来自于市场出售产品的价格。在那里购买者决定他们要买什么或者是否要买。而非市场组织的收入则主要来自于税收、捐赠或其他非价格性的来源。尽管政府很明显是非市场的最大组成部分,但非市场领域还包括基金会、国家资助的大学、教会、……等。”[3](P33)民间组织、中介组织、基金会等“第三方”组织,能够比较好地解决政府失灵和市场失灵问题。比如,日本 “协商委员会”(deliberation pounals),在通过协助信息交换以解决可能的市场协调失灵问题,实现信息不对称条件下的信用配置以及降低多边分散谈判的高成本等方面就扮演了重要的角色。

  当然,政府与市场关系并非截然分开和一成不变。即使相同产业或领域,在不同国家以及一个国家不同发展历史时期,由于历史文化和社会制度等方面的差异和变化,政府和市场在资源配置上的作用会显示出不同特征,政府与市场关系会有不同的组合方式和作用边界。

  参考文献:

  [1] [英]G.霍奇逊.现代制度主义经济学宣言[M] .北京:北京大学出版社,1993.

  [2] [美]莱斯特·M.塞拉蒙.全球公民社会——非营利部门视界[M] .北京:社会科学文献出版社,2002.

  [3 ][美]查尔斯·沃尔夫.市场或政府[M] .北京:中国发展出版社,1994.

   来源《现代经济探讨》

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