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政府改革

大部制改革:基于经济学视角的分析

作者:时红秀  时间:2012-11-21

  十七届二中全会提出,到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制改革目标。现在看,时间并不宽裕了。以大部制为主要内容的行政体制改革有序推进,各方面实践揭示出不少需要进一步解决的问题。本文从经济学视角出发,讨论对大部制改革一些问题的认识,并尝试提出下一步寻求突破的思路。

  一、深化对大部制改革的认识

  (一)大部制改革是在转变政府职能基础上,整合和优化“行政资源”,以提高其资源价值

  这里有必要讨论一个“行政资源”的说法。它包括这样三层含义:首先,从立法、司法到执法过程,政府运行本身就是一个动用管制力量并消耗资源的过程。其次,必须承认,与其他市场经济国家不同,从计划经济时代以至于今天,中国的各级政府,因其特有的资源动员能力(或机会),一直承担着推动经济发展的引擎的角色。正是因为充分发挥了这种资源的作用,在面临诸如金融危机、汶川大地震这样的突发性灾难时,中国经济社会总能保持比较平稳较快的发展势头。当然,这种功能也有其一定的缺点,如资源配置低效率、腐败,甚至长期抑制市场机制在资源配置中基础性地位的确立等。

  此外,“行政资源”一语,还考虑到我国公务员体系,毕竟吸纳了全国优秀人力资源的绝大部分。当然,并不是说优质人力资源进入就一定带来优质的公共服务和社会管理,是否真正发挥了作用,还要取决于行政体制。

  从这个意义讲,大部制改革本身并不是目的。政府部门是大而少(即由较少但更综合的部门组成)还是小而多(即较多但更专业化的部门组成),取决于行政资源配置是否在不损害市场功能的同时对市场实现了有效的监管,是否在充分激发全社会活力的同时向社会提供高效率的公共服务。

  (二)大部制改革关键不在于精简机构和人员,而是促进建立现代市场经济体制和现代社会治理格局

  对发达国家政府管制的研究发现,一个运行良好的市场经济总是需要有效率的政府监管作为支撑。现代市场经济的本质,在于在匿名交易基础上分工专业化秩序的扩展。如果缺乏公正而有效的司法裁判,或者这种(事后的)制裁机制运行成本太高,又缺乏及时而全面的(事前的)制裁机制即政府监管,匿名交易中的机会主义行为可能层出不穷,由此引发社会全面的信任危机。当人们在每次交易都要担心其结果的“可靠性”时,这个社会的交易频率就会下降,求助于熟人社会或回到自给自足状态将成为更多的策略选择,也就是说,“市场范围”受到局限。按照斯密原理,社会的专业化分工难以深化,从而失去巨大的潜在收益。经验观察表明,市场经济越是发达的国家,政府监管越是严格而细密。甚至可以说,正是因为细密、严格而庞大的政府监管体系,才造就了发达的市场经济。现代市场经济和现代社会治理所呈现是“大政府、大市场、大社会”格局,那种所谓“小政府、大社会”的概括并不符合事实。

  从这个意义讲,大部制改革并不在于、或者关键不在于精简机构和压缩编制(这由出于其他方面指导思想的改革推动),而在于实现政府行使职能的协调和统一,从而促进现代市场经济确立和现代社会治理格局的形成。

  (三)大部制改革必须以政府职能转变为前提

  理论上,不同与古代“礼、户、吏、兵、刑、工”的六部设置,现代政府分别设置众多行政部门,本来是为适应社会发展中越来越多的多样化公共需求,行使更加针对性的管理职能,提供更具专业性的公共服务的。但实践中我们发现,分设部门导致的行政职能“碎片化”越来越严重。不仅如此,部门之间相互掣肘、推诿扯皮现象比比皆是。例如,农牧业产品被消费者食用过程,常常出现质量安全问题。在整个流程中,种养环节设立了农业部门管理,加工环节设立了质检部门来管理,交易环节设立了工商部门来管理,物流环节则设立了商务部门及交通部门来管理,餐饮环节设立了卫生防疫等部门来管理(但愿再没有其他部门给漏排掉)。但是结果呢 重特大食品安全事件屡屡发生。

  比行政职能碎片化更严重的,是部门利益常常损害全社会的利益。著名的分利集团理论(奥尔森,2007)表明,分利集团即在社会总的利益格局中,为本集团获取更多更大利益份额而采取集体行动的利益共同体。它们往往不惜牺牲全社会的利益。而且,这种特殊利益集团一旦形成,就会成为阻挠变革的力量,因为重大的变革会改变分利集团间的相对地位,甚或导致集团瓦解。它们即使接受变革,仍会展开资源争夺,阻碍其向更有效率的地方配置。比如十一五规划中的“三网融合”,意在通过大幅度的信息化来推动中国社会的全面进步,但至今仍迟迟难以实施,就与设置了多种职能部门、多种部门拥有支配权进行利益纷争有关。长期以来,城市铺设的有线电话网络、有线电视网络、各种数据网线,甚至居民用电的传输网络,都可以用于信息互联互通,这在技术上很容易解决,但现实呢 居民的便利、全社会的进步,都要服从于若干部门的各自要求,什么时候等这些部门谈妥了,全社会的进步才能实现。

  从这个意义讲,大部制改革需要顺应现代市场经济和现代社会发育的要求,真正转变职能,比如政府由生产者变为管理者,由直接提供服务转而专事标准制定和行为的监测,及时发现“作奸犯科”者,代表公众出面查处或追究其责任。除此之外,市场机制或社会组织能提供的产品或服务,绝不能再赋予一些部门审批、特许权来干预。否则,公共资金支配权不变,各种各样的审批或特许权不变,政府机构无论怎样合并、调整,都不过是换汤不换药,机构和队伍就会永远在“膨胀→压缩→再膨胀→再压缩”的循环中难以自拔。让政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会,早已是老生常谈,但我们不能因为这问题太过陈旧而变得麻木。没有政府职能的切实转变为基础,大部制改革恐怕不过是又一次折腾。

  二、顺利推进大部制改革的两个思路

  (一)实现“激励兼容”,动员各方面参与积极性

  大部制改革中,人们常说遇到“部门利益”的障碍。改革中的这些部门利益,具体说来,无非是所涉及的部门权力受到调整、领导干部职数需要增减、人员需要去留,抑或其下级政府有无对口部门(即俗称“下面有没有腿”)。

  其实,有部门就有利益,中外皆然。新政治经济学理论更将市场交易规划引入对政治领域的分析,指出政府本身就是个利益最大化组织。那种视政府为只讲奉献不讲回报,一心一意致力于实现公共利益的假定都不靠谱。在政治体系中,官员总是追求预算最大化,政治家追求政绩最大化从而让自己胜出的选票最大化。(布坎南等,1962;Niskanen,2008) 人们常说“九龙治水”,恐怕只是一厢情愿,因为你不知道这九条(或N条)龙是不是真的都治水,不知道其中有多少只是玩水、或者只喝水,甚至你还不知道他们是否都真的是龙! 多头监管、人为分割、争权躲责、粉饰委过,行政职能碎片化和部门利益加剧,已经严重不适应于现代市场体制和现代社会体制的要求。

  这样,要改革现行体制,必须在上述各种利益主体中寻求共识,也就是共同利益。这就是所谓“激励相容”,即在确保各方利益实现的基础上实现总体利益。(Mancur Olson,2000)否则,任何单方面或一边倒的改革都会牺牲某一方面的利益,并且因补偿不足而引发不合作、抵触乃至激烈的反抗,从而导致政治的不稳定。中国的改革历程一再证明了上述经验。

  在这方面,浙江省杭州市下辖的富阳市所推行的大部制改革试点,较好地做到了“激励相容”:即在基本不动机构和人员的情况下,把分散在部门中的决策权有机地收归到若干个“专门委员会”,原来分拨于各个部门的财政资金也不再下拨,改由“专门委员会”决策使用。但专门委员会并不是一个有形的大部门,而只是一个管理决策架构。这样,既没有较大程度地损及原有部门的利益——它们仍是专门委员会的参与者,又避免了行政职能的碎片化,整合了行政资源和财政资金,实现了本级政府的总体目标。

  当前,大部制改革即使在政府机构内部也出现越来越强烈的需求。我们的政府很忙、干部很累,但问题很严重,群众也很不满意。为什么 正如邓小平(1980)指出的,制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。[1]一个不好的体制下,可能人人都是输家。推行大部制改革,实际上通过行政资源整合,大大提高政府部门履行职能的效能;而且还避免了公务员队伍不必要的责任风险。

  (二)加强顶层设计,统筹改革决策、协调与推动力量

  我国各级政府的设置往往是“上下一般齐,左右一般粗”,即上下级政府部门要对口,政府部门间还要平衡。这意味着,单靠某个基层政府的大部制改革是无力解决的。

  广东省顺德市的大部制改革就是这样。它一度广受注目:即将原有细分设置的党政部门大幅度合并为一个大的部门,只是合并后的部门留下较多的领导岗位让原有级别的干部都得到安排,但此后“只减不增”。人员待遇也是老人老办法,新人新办法。这一点属于“激励相容”。但与富阳不同,顺德的大部制改革实质性地合并了现有机构,出现一个突出问题是作为基层政府的顺德改了,但上面中央、省、市未改,存在“一个儿子”对应“几个老子”的尴尬。比如该市的社会工作部,对应省市部门达到35个(其中省19个,市16个),这些上级政府部门开会就让这个部疲于奔命,而且省、市会议大多要求部门副职以上领导参加,部门领导成了“会议专业户”。实际运行过程中是否存在上级政府部门有意无意的为难的情况我们不得而知,但“上改下不改是等死,下改上不改是找死”的说法很可能反映一些问题。[2]

  这就提出一个问题:像这种涉及面广泛的改革,如何实现统一配套,总体推进。这从另一方面说明,中国单兵突进、局部突破式的改革告一阶段,涉及利益面广,难以在较低层级和较小范围内协调的改革越来越多。加强改革顶层设计,或许还要求重新组建改革的整体协调与推进机构,以提高包括改革决策在内的统筹协调与推动能力。

  三、在若干重点领域寻求大部

  制改革的新突破  如同各项体制改革都属于制度进步过程中不断实践探索和动态调整一样,大部制改革是现阶段我国改革发展实践下的行政体制改革,不存在固定模式可资照搬,也不存在毕其功于一役式的一步到位。

  ——继续深化交通大部制改革。交通大部制改革,须在巩固已经推进的机构和职能整合基础上,重点放在加快铁路行业改革,并探索将其纳入大交通的方案。交通大部门制改革目标,是在实现管办分离、市场准入基础上,进行综合性的行业监管。

  ——继续深化市场监管大部制改革。以明确《反不正当竞争法》和《反垄断法》执法主体为核心,考虑将分属于工商行政管理、商务、发改等部门以及其他涉及市场监管的各部门职能机构合并。监管方式上进一步减少准入审批,改为重在规则制定和行业监测上,并强化对监管者的问责制度。

  ——按照金融业综合经营的趋势,推进实现金融综合监管的大部制改革,以增强现代金融市场的功能,防范金融风险和确保金融安全。上世纪90年代以来,发达国家金融行业摒弃了大萧条以后实施60多年的分业经营、分业监管,纷纷走向综合经营、综合监管之路。尽管2008年国际金融危机中有人重新反思这一改变,但发达市场经济体的金融行业除了在监管标准和方法上有所改进外,上述综合经营、综合监管并未触及,而是更加完善。我国现行的一行三会(人民银行、证监会、银监会和保监会)体制,以及债券市场上人民银行(货币债券)、证监会(上市公司债券)、发改委(产业或企业债券)、财政部(地方政府债券)以审批制为主要内容的所谓分别监管体制,对整个金融体系和资本市场的发育和成长,对金融稳定和防范外部冲击能力的提高,制约将会越来越严重,迫切需要按照大部制进行改革。

  ——按照公共财政的要求,推进财政大部制,建立符合社会主义市场经济和政治文明建设的现代国家财政体制。凡是以国家社会管理权、财产所有权以及公共信用为基础的财政收支业务,包括现行预算收支外,还有诸如各种规费、政府性基金、矿产资源产权收益、国有土地使用要收益、社会保险、政府公债等,均统一归并由财政税务部门承担,不再分由其他部门承担、或者这些机构并入财政税务部门。各级政府审计以财政收支为核心,实现定期审计和公开。将财政收支信息公开作为政府信息公开的核心内容之一。  ——加快以实现现代社会治理为核心的大部制改革。本着建立“以政府管理与社会自治相结合、政府主导与社会参与相结合的社会管理和公共服务体制”的要求,修订现行有关社会组织的法律法规。考虑将工商行政管理部门的企业登记机构与民政部门的社会组织登记机构合并,成立全国性法人登记中心,并实现全国联网和公开查询。与市场监管一样,社会监管方式上也要弱化准入审批,重在规则制定和行业监测,并强化对监管者的问责制度。

  ——按照文化大发展大繁荣的需要,推进文化大部制改革,以增强文化影响力和国际竞争力。许多市县一级政府都成立了“文化广电新闻出版局”,把传统上分设的有关文化、广播、电视、新闻出版以及体育等方面的管理职能,综合为一个政府部门行使。十二五时期,省和中央层面的改革完全可以参照进行。

  上世纪80年代中国改革启动之初,就有有识之士指出,体制改革的悖论在于:有问题才需要改革,而怎样改革却往往靠产生问题的体制。包括大部制在内的改革,要顺利推行的话,顶层设计、总体推进不可或缺,但也并非同等看待、全面开花,仍须选取若干重要领域和关键环节,要凝聚各方面共识,鼓励大胆先行先试。这都需要更大的政治勇气和政治智慧。

  [参考文献]

  [1]邓小平文选(第2卷)[M]北京:人民出版社,1983

  [2]王淼县级大部制改革的富阳与顺德模式[N]中国改革报,2010-10-29

  [3][英] 诺斯古德·帕金森(Cyril Northcote Parkinson)帕金森定律王少毅编译,[M]兰州:甘肃文化出版社,2004

  [4][美]罗伯特·登哈特(Robert B Denhardt)扶松茂\丁力 译.公共组织理论教程[M]北京:中国人民大学出版社,2011

  [5][美]William A Niskanen,BUREAUCRACY AND PUBLIC ECONOMICS,Cheltenham, UK: Edward Elgar,1994

  ——REFLECTIONS OF A POLITICAL ECONOMIST,Selected Articles on Government Policies and Political Processes,[C],CATO Institute, Washington, DC2008

  [6][美] 曼库尔·奥尔森(MancurOlson)李增刚译国家的兴衰:经济增长、滞胀和社会僵化[M]上海:上海人民出版社2007

  ——POWER AND PROSPERITY: OUTGROWING COMMUNIST AND CAPITALIST DICTATORSHIPS, Oxford University Press, 2000

  [7][美]丹尼尔·W布罗姆利(Bromley DW)陈郁 等译经济利益与经济制度:公共政策的理论基础[M]

来源:国家行政学院学报 [关闭] [收藏] [打印]

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