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政府改革

郭蕾:地方利益崛起背景下中央与地方权限争议分析及改革思路

作者:郭蕾  时间:2013-03-25   浏览次数:0

  随着我国社会结构的变迁,传统的一元利益框架已被逐渐突破,社会多元利益的格局正悄然形成。在多元利益的宏观背景下,地方各种利益主体地位凸显,为了实现自己的利益诉求,地方各级政府积极通过立法等形式进行扩权,为其在政策、资源、项目、人才等方面与中央政府激烈竞争提供合法的外衣,这是中央与地方争议变迁的根本所在。中央与地方争议所暴露出来的问题,迫切要求在中央与地方关系上有新的解决思路。解决中央与地方的争议,不能就事论事,而是需要一套系统思维。具体说来,就是以中央与地方的法律分权为基础,建立健全中央与地方争议解决的责任追究制度,以促进中央与地方关系随着市场经济发展民主政治的进步而走向科学化、制度化和规范化。

  中央与地方的争议,历来是中央与地方关系的核心问题之一。这种争议背后折射出社会结构变迁带给中国的伟大变革,是历史发展给中国行政体制改革带来的难以回避的阵痛。西谚云:“上帝的权力归上帝,恺撒的权力归恺撒”,依此思路,“中央的权力归中央,地方的权力归地方”。然而,在中央与地方迷宫般的命题中,绝非非此即彼的逻辑关系。事实上,中央与地方的争议反映的不仅是中央与地方静态的权力划分关系,更是多元利益背景下中央与地方命令与服从、竞争与合作、博弈与妥协多方位的动态变化趋势。因而,如何协调两者的关系,合理化解两者之间的争议,找到破解难题的“阿丽阿德尼线”,对于全面推进依法行政、建设法治政府、促进现代化建设无疑具有非比寻常的意义。然而,目前中央与地方权限领域中的问题错综复杂、法律缺位现象严重、传统治理模式失灵,再加之多元利益背景的影响,使得中央与地方争议这一关键领域不仅成为公共管理的顽症,更成为国家法治化进程中的瓶颈。需要明确的是,造成中央与地方关系冲突的深层次原因是利益因素的影响,对利益的一味追求,加上现行体制的不完善,导致中央与地方矛盾冲突不断。而中央与地方争议正是双方利益博弈最为重要表象之一,争议与利益冲突是互为表里,相辅相成的。因而我们希望通过分析中央与地方争议,以实现由表及里,由外到内的研究效果,希望能以此逐步探究中央与地方关系的核心实质。本文所讨论的中央与地方争议,主要是指行政权力和利益方面的争议。

  一、中央与地方权限争议的背景: 多元利益格局的形成 

  随着我国社会结构的变迁,传统的一元利益框架已被逐渐突破,社会多元利益的格局正悄然形成。在多元利益的宏观背景下,地方各种利益主体地位凸显,为了实现自己的利益诉求,地方各级政府积极通过立法的形式进行扩权,为其在政策、资源、项目、人才等方面与中央政府激烈竞争提供合法的外衣。地方立法中的“部门利益法律化”就是这种利益博弈的集中体现形式。在地方立法中产生部门利益法律化的现象,本质上是由于地方利益集团的不正当利益驱动所致。德国法学家耶林曾指出:“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的,即一种实际的动机。”[1]根据他的观点,法律在很大程度上是立法者为了有意识地达到某个特定目的而制定的。当地方利益集团产生利益追求或既存利益需要合法庇护时,地方立法便成了其有意识寻找的理想手段。这里所提及的地方立法中的部门利益法律化是指,地方立法主体通过制定地方性法规、规章等,将其自身或者其他利益团体的不适当的利益追求以法律形式予以固定或实现的过程。部门利益法律化主要的表现形式包括:

  第一,以法扩权,追求权力最大化。以法扩权,即以立法的形式先行“圈地”,将立法作为自身权力膨胀的依托和凭借,过多地考虑如何强化本部门的管理权限,有权必争,如争审批权、许可权、收费权、处罚权等等,从而追求部门权力最大化、部门利益最大化。在此过程中,地方立法主体甚至不顾下位法与上位法的冲突,擅自规定各种罚款、收费、摊派项目等。

  第二,淡化义务,权力责任失衡化。地方立法在以法扩权的同时,往往忽略了对公民合法权益的保护,忽略了对自身权力的规范与制约,往往规定公民禁止性规范多,而对自己责任规范较模糊和淡化[2],这就导致了权责不统一,权力与责任的失衡。这种失衡的直接结果是,公民的权利在与利益部门的利益产生冲突时难以得到保障。权力与责任失衡的另一个后果是,一些部门的工作人员在工作中考虑更多的是自己的好处,而少了责任与义务。

  第三,介入市场,地方保护扩大化。地方利益部门为了使自己的利益最大化,往往通过地方立法介入市场活动,设立不必要的市场准入壁垒,实行地方保护主义;

  甚至还“与市场主体如公营性公司、政策性公司形成力量强大的行政垄断。例如政府专营、行政准入限制、计划配置资源、部门保护,等等”[3]。这种行为为地方政府和地方企业排斥外来势力、获取不公平竞争待遇提供了合法的外衣。

  第四,权力垄断,权限划分无序化。将本属多个部门分权管辖的事项据为己管,侵占其他相关部门的权力,并以地方立法形式将这种行为合法化。由于行政管理权限的交叉,对同一事项,有可能多个部门均有管理之权,但某个部门通过立法,完全排除其他部门之权,造成了权力垄断,同时也导致各部门权限划分随意、无序,为部门之间的权限争议埋下了隐患。

  随着中国地方经济发展的不平衡加剧以及地方利益多元化的深化,中央与地方在立法权上的明争暗夺、讨价还价依然会继续,建立中央与地方合理的立法权分配机制实属当务之急。因此,必须加强中央与地方立法对话,通过交流促使中央与地方在立法上将冲突降到最低点,实现集权与分权之间的相对平衡。

来源:《探索》 [关闭] [收藏] [打印]

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