用户名: 密码:
政府改革

关于国家防灾减灾战略的一种构想

作者:  时间:2013-03-25

  一、生命至上,减灾、安全与发展协调

  在防灾减灾领域确立“生命至上”的理念,是科学发展观的必然要求。这一理念不仅指在发生灾害时“抢救生命压倒一切”,而且应当贯穿整个防灾减灾全过程。

  (一)正确认识减灾与发展的关系

  在灾害和可持续发展的复杂关系的研究领域,丹尼斯·美尔蒂(Dennis Mileti)和他的团队做出了重大贡献,认为发展可能导致灾害,灾害阻滞发展,更好的发展措施可以防止灾害。如果在注重经济增长的模式下,忽视对于自然的保护和对土地使用的规制,反而会加重本地区的社会脆弱性,造成灾害影响更加严重[2]。各地在实施经济发展的过程中,应当破除“唯GDP是举”的陈腐观念,不断地使发展与减灾相协调,不能让灾害阻滞经济发展;不能让经济增长带来的城市建设造成灾害的损失加剧;不能让部分社会弱势群体长期停留在权利、资源可得性差的境地;更不能让灾害造成部分群众出现生活困难或更多地暴露于灾害风险中。也就是说,应当强调科学发展,强调非社会脆弱性发展(invulnerability development),注重社会公平,实现共建共享,促进社会和谐。注重减灾的“过程性”即注重日常的行为活动,是这种减灾范式的重要特点。

  (二)正确认识人与自然的关系

  进一步贯彻科学发展观,落实可持续发展的理念,努力建设“资源节约型”和“环境友好型”社会。在贯彻科学发展理念的当今中国,追求人与人关系的和谐,追求人与自然关系的和谐。不能再迷信“人定胜天”,不能再执著于“改天换地”;提倡敬畏自然,“天人合一”,“人地和谐”。各地干部不要再沉迷于“指点江山”、“开山截流”的短期政绩,而应牢记恩格斯的教诲:“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利,自然界都报复了我们。每一次胜利,在第一步都确实取得了我们预期的结果,但是在第二步和第三步却有了完全不同的、出乎预料的影响,常常把第一个结果又取消了……我们统治自然界,决不像征服者统治异民族一样,决不像站在自然界以外的人一样,——相反地,我们连同我们的肉、血和头脑都是属于自然界,存在于自然界的;我们对自然界的整个统治,是在于我们比其他一切动物强,能够认识和正确运用自然规律。”[3]

  (三)正确认识防灾减灾的长期性

  面对当前自然灾害越来越频繁的现实,有的学者从天人关系的角度认为,全球化资本主义经济改变了整个地球面貌,改变了地质与环境生态结构,从而给人类带来灾难性的报复;有的学者从地球“变暖”的角度认为,极端天气频发是不可避免的总趋势;还有的学者从国内的具体情况出发,认为“唯GDP是举”的非科学发展打破了经济发展与环境保护的平衡,破坏了人口、资源、环境的和谐。所有这些解释都有一定的道理,但前两种解释的时空跨度过大,后一种解释的时空跨度又过小。时空跨度居中的解释则将此归结于“拉马德雷现象”。该现象是美国海洋学家斯蒂文·黑尔(Stiven Hill)于1996年发现的,在气象学和海洋学上被称为“太平洋十年涛动”(简称为PDO, Pacific decadal oscillation)。科学研究的初步结果表明,PDO同太平洋赤道洋流“厄尔尼诺”和“拉尼娜”现象有着极其密切的关系,被喻为“厄尔尼诺”和“拉尼娜”的“母亲”。目前揭露出的“拉马德雷”时期有:1890—1924年(冷位项)、1925—1945年(暖位项)、1946—1976年(冷位项)、1977—2003年(暖位项)和2004—约2035年(冷位项)。处于暖位项,一般风调雨顺;处于冷位项,则多灾多难[4]。目前正处于最近的一个冷位项,即多灾多难时期,不仅在中国,世界上也一样。因此,必须树立长期作战的思想。

  二、预防为主,防灾、减灾与救灾结合

  (一)正确认识应急在灾害管理中的作用边界

  目前,包括自然灾害在内的各种公共突发事件的应对都被纳入了“应急管理”的范畴。以应对“突发”事件的手段来面对地震、洪水、泥石流、台风等这些短时间内集中于一地爆发的灾害,会凸显应急手段的优越性;而以应急手段面对旱灾就未免出现“失灵”,因为旱灾是一种特殊的灾害形式,具有生成缓慢且影响不易察觉、发生空间及受灾群众广泛且无法将人力物力财力集中于一点予以救援的特性。这种“应急失灵”的现象,不仅存在于旱灾的防治中,而且广泛存在于我国自然灾害应急管理的诸多其他领域,特别是在防灾减灾领域中。出现“应急失灵”现象的原因主要有:[1]对于风险概念的认识不充分,认为管理风险是“不可能的”;[2]风险的社会建构可能形成风险扭曲(包括风险放大和风险过滤),进而造成政策失灵(包括政策越位和政策缺位);[3]自然灾害风险管理中的基层部门能力缺乏与政府间关系协调出现困境;[4]减灾政策难以执行的地方政治意愿与经济因素[5]。

  (二)牢固树立预防为主的防灾理念

  既然灾害管理中会出现“应急失灵”,因此就应当坚持预防为主,不要等灾害发生后再来应急救援,而是将工作重心前移,从源头上防止或减少(减弱)灾害的发生。必须树立灾害“可预防”、风险“可管理”的意识。灾害的发生不仅仅是由于外力的影响,还有发展过程中所产生的社会脆弱性的作用,正是在这二者的共同作用下才形成风险并转化为灾害[6]。灾害的可预防性和风险的可管理性,就体现在对于自然危险源的监测预警和对于社会脆弱性的消减上。自然危险源只要通过认真排查、筛选,绝大部分总是能够被发现的;发现以后只要通过严格的跟踪、监测,绝大部分又总是能够实施预报预警的。社会脆弱性则受到来自人口、经济、政治、文化、基础设施等社会背景因素的影响,通过一系列行之有效的管理行为来改善人口分布结构,推动经济发展、行政改革、文化建设,加强基础设施特别是城市生命线的安全保障,就可以减少社会脆弱性。

  (三)加强灾害风险管理

  监测自然危险源和消减社会脆弱性就是灾害风险管理的主要目标。应当注重灾害风险管理机制建设中的科学性、动态性、本地性、群体性、多元性特点,构建以社会脆弱性评估为基础的灾害风险管理。脆弱性概念是处在风险管理和自然危险源之间的一个中层概念,社会脆弱性的大小直接影响着灾害的发生和损失程度。脆弱性概念也能满足灾害风险管理中的科学性、动态性、本地性、群体性、多元性的要求,因为脆弱性分析是自然科学与社会科学相结合,并充分考虑灾害的社会属性与自然属性相交叉的特点。应当承认,自从农村推行土地联产承包责任制,特别是实施“中央管大江大河、地方管支流水网”的分治方针以后,多年来大型水利发展较快,但中小水利大多失修,增大了面临干旱洪涝灾情时的社会脆弱性,从而导致近年来干旱洪涝灾害日益频繁和严重。值得庆幸的是,2011年中央一号文件专门部署加强全国水利工作,就是旨在减小这种脆弱性,以达到防灾减灾之目的。

来源:《甘肃社会科学》(兰州)2011年6期 [关闭] [收藏] [打印]

我也来评论 文明上网,理性发言!   查看所有评论
中国改革论坛 中国改革论坛 © 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive
违法和不良信息举报电话:12377 0898-66189066 举报邮箱:info@cird.org.cn 技术支持:0898-66189066