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政府改革

唐亮:社会主义国家政治改革战略选择的主要思路

作者:唐亮  时间:2014-02-25

  社会主义国家认为,资产阶级民主是以少数人对多数人的统治为前提,是以保护私有制以及资本家的经济利益为目的的民主制度,因而具有很大的局限性,而建立在公有制基础上的社会主义民主,是广大的劳动大众真正能够享受政治自由和权利的民主制度。然而,从政治实践看,很多社会主义国家存在着政治权力高度集中并缺少必要的监督和制约,政府对公民的民主与权利进行严格的限制,民意难以在政治运作中得到充分反映等缺陷。政治改革往往是为了改变这种局面而着手进行的。

  问题在于,起源于西方国家的政治转型理论或民主化理论常常把西方式的民主化作为社会主义国家政治改革的唯一目标,但现实却并非必然如此。具体地说,即使按西方理论,有些国家把政治改革的终极目标设定为西方式民主化,但如果采用渐进式的改革路线,就有可能把民主化进程分成几个不同的阶段,并可为此设定阶段性的改革目标。这里根据与一党领导体制的关系,把世界上各社会主义国家政治改革的目标区分为西方式民主化、稳健的政治自由化与政府改革这三个既相互联系又可以相对区别的三个层次(参见图41及表41)。

  第一个层次是西方式民主化。即在一党领导体制解体的基础上,引入普选制度、多党制、言论与报道自由、分权与制衡,文官统治等西方式政治制度,在政治程序上确立民主体制。由于西方各国现代化建设起步早,在经济发展水平、人民生活以及社会福利的水平方面,在社会公德和社会秩序方面,在自由和权利的法律保障方面处于一种相对较高的水平,所以西方各国不仅宣称西方式民主、自由、平等、公正等具有普世意义的价值和理念,而且宣称建立在上述理念基础上的政治经济体制又是推进现代化建设最为有效的手段。在社会主义国家自由派知识分子中间,这些主张具有较大的影响力。

  然而,西方式民主化与一党领导体制的正统性及其政治权力构造是互相矛盾的。在社会主义国家,体制内的改革者虽然从消除政治体制的弊端、打破停滞不前的状态着手进行政治改革,当然会拒绝与一党领导体制相矛盾的西方式民主化。此外,由于一直以来社会主义国家的政府严格限制和取缔危害体制安全的言论和组织,各种反对势力活动的空间很小,所以至少在改革初期,政府拥有绝对的政治主导权。

  第二个层次是稳健的政治自由化。自由化主要指扩大民众的政治自由与权利。一般来说,激进的自由化由于短时间内会给社会各界在言论、组织和行动方面提供较大的空间,所以,很有可能导致西方式民主化的发生。1然而,稳健的自由化则以维护一党领导体制为前提,其主要目的是通过逐步扩大民众的民主权利激发经济和社会发展的活力。所以,稳健自由化的成功推进会维持甚至强化对一党领导体制的支持。

  因此,在社会主义国家的政治改革中,部分地采用民主的机制与方法,根据情况逐步扩大民主权利与拒绝推行西方式民主化并不矛盾。而且,扩大的程度会随着政府治理能力的扩大而相应提高。例如,中国在干部的选拔过程中部分地引入竞争机制,在政策制定过程中扩大民众的参与渠道,吸纳民意,建立政务公开制度,这些措施和制度都属于稳健的政治自由化的范畴。顺便想强调指出的是,在中国也有一些人以西方式民主化为政治改革目标。他们从现实主义的立场出发,认同稳健的自由化,但政府的改革目标与他们是不同的,所以在推进稳健的自由化过程中会发生既合作又冲突的现象。

  第三个层次是政府改革。在社会主义国家,政治、行政和司法制度的不健全使得不少政府机关行政效率低下,极大地妨碍了经济增长。为了使政治、经济以及社会的发展更具活力,必须通过制度改革清除这些障碍。例如,精简行政机构和人员,放松行政管制,建立和完善公务员制度以及司法考试制度,国有企业管理制度的改革,推进政务公开,抑制腐败等措施,主要以提高政府的治理能力,促进经济增长和社会发展为目的,属于政府改革的范畴。

  社会主义国家着手政治改革的一个重要原因是打破发展的停滞状态,实现经济增长、社会发展以及社会秩序的安定。政府的改革一旦成功,不仅会给民众带来巨大的利益,而且有助于扩大对政权以及改革的支持。由于这些原因,与西方式民主化及稳健的自由化相比,社会主义国家往往对政府改革表现得更为积极。不仅中国如此,而且,前苏联和匈牙利等社会主义国家在改革初期也是如此。不过,政府改革虽然与一党领导体制之间的矛盾较小,但由于下述原因也不见得一定会得以顺利推行。首先,各种政府制度之间存在着密切的关系。特定的政府改革就算其方向是正确的,但如果相关的配套改革或人们的意识跟不上制度改革的节奏和步伐,就有可能导致新制度不能充分发挥其功能,而且还有可能导致各种混乱的发生。其次,政府改革在很多情况下会导致既得利益受损,从而遭到巨大的阻力。中国总理李克强在2013年3月举行的中外记者招待会上,就谈到推进改革时,“触动利益往往比触及灵魂还难”。

  双重转型的优先顺序

  社会主义以外的国家,所谓的体制转型主要指西方式民主化,即政治体制的转型。用德国学者Claus Offe的话来说,其转型的问题主要集中在政治上或宪法上。与此相比,社会主义国家除了民主化这一重大课题以外,还面临着通过市场化的改革实现经济增长的重大课题。2光推进民主化就已经构成了巨大而又艰难的课题,要在政治与经济两个层次上同时完成体制的转型那就更是难上加难。

  政治与经济紧密相连。许多学者着眼于此,认为社会主义国家必须同时推进政治与经济的改革。但是,由于两种改革的目标不尽相同,在特定的时间特定的环境下确定具体的改革方案时,实际上还面临着民主化和经济增长之间优先顺序选择的问题。因此,抽象地议论两种改革应该同步是一回事,在特定的背景下如何实现同步则是另一回事。例如,邓小平在1986年夏天反复强调改革必须同步进行时,政治改革主要指配合经济增长的政府改革。3

  如上所述,西方各国所倡导的是“民主化先行型”的改革战略。他们不仅强调民主、自由与人权是普世价值,同时还十分强调自由化、民主化是促进经济改革、推动经济增长的最有效的工具。在他们看来,旧体制的既得利益者以及官僚主义的惰性是经济改革的障碍,只有进行大胆的政治改革,动员民众的力量才能排除这些抵抗。例如,戈尔巴乔夫正是从这一立场出发,在前苏联大力推行了以公开化、民主化为中心的一系列改革计划。

  中国和越南实行的是“经济先行型”的发展战略。在这一发展战略下,政治改革以经济增长为主要目标,其主要内容是政府改革。推进市场化的经济改革以及维持社会秩序的稳定需要高度的政治凝聚力和政策实施能力。西方式民主制的本质是分权,强调各种利益通过竞争中的妥协达成政策的共识或平衡。然而,由于民主政治的实现需要民众或社会具有高度的自治能力,所以并不一定适合生存环境严酷、社会冲突频繁而又激烈的发展中国家。对于发展落后的社会主义国家来说,与强调分权的西方式民主制相比,保持一党领导体制更容易维持政治凝聚力以及社会安定(参见图42)。

  渐进式的体制改革

  与设定政治改革的目标以及双重转型的优先顺序密切相关的是如何设定体制改革的速度,即是采用休克疗法还是渐进式的改革路线。其中,休克疗法不仅把西方式民主化作为主要目标,而且把推进大胆的自由化、民主化作为实现经济体制转型的重要手段,因此实际上主张在一个较短的时期内实现政治体制与经济体制的双重转型。相比之下,渐进路线将政治改革设定为一个相当长期的过程,将经济增长和社会发展作为民主化软着陆的前提条件,并从经济增长先行的立场出发,将提高政府的治理能力,促进经济增长作为政治改革的主要内容。越是在改革的初期,上述特点就越明显。

  休克疗法意味着体制内的改革派为推动体制转型往往会在自由化、民主化方面采取一系列大胆的举措,凝聚权力内外特别是体制外的支持势力,以排除体制内保守派的抵抗。不过,从前苏联俄罗斯的教训看,在民主化初期条件不太完备的情况下,休克疗法很可能面临两个重大风险。第一个是转型期的混乱。市场化、民主化意味着思想、观念、权力分配、社会地位、物质利益等利害关系的重大转变。由于旧体制的精英们其既得利益受损,他们会动员一切可利用的资源抵抗和反对体制转型。换句话说,激进的市场化和民主化很可能引发旧体制的精英们与改革者之间的激烈冲突。第二个风险是转型后的新体制不能正常发挥其功能。社会主义和资本主义的政治经济体制存在着本质上的区别。如果体制转型仅仅是参考发达国家的制度制定相关的法律也许并不难,但是要让各种制度发挥其正常的功能则起码具备以下几个条件。一是新体制能及时填补旧体制解体后的空白,二是人们的意识、经验和能力必须适应新的制度新的环境。三是进行相关的配套改革例如。4 休克疗法试图在短时间内完成体制转型即旧体制的解体和新体制的确立,但是,一个国家发展越落后,就意味着越不具备上述条件。制度的空白、制度间的相互不衔接以及落后的意识都会影响新制度正常发挥功能,严重时负面影响甚至会大于正面效果。

  相比之下,渐进路线意味着改革是一个长期的过程,意味着制度的变化是逐步发生的,所以个人和组织有更多的时间在意识和观念方面适应新的制度,从而分散并降低体制转型过程中容易发生的混乱。而且,由于体制转型是在包括配套制度在内的各种条件准备得相对较好的情况下进行的,所以民主政治、市场经济顺利地发挥其功能的可能性也就越高。

  但是,渐进式的政治改革也存在着各种问题。首先,渐进式的政治改革意味至少在相当长的时间里没有明确提出关于民主化的蓝图,而另一方面民众又对民主有着较高的期待,因此会引发对抗与冲突。其次,由于民主化是一个长期的过程,改革难免发生这样或那样的失误。当政治改革的滞后严重妨碍经济和社会的发展时,人们对现实的强烈不满也可能引发对抗和冲突,致使民主化的进程受到重大影响。这是渐进式政治改革面临的最大问题。

  改革同盟的选择

  一般来说,社会主义国家的体制改革起源于政治经济发展的停滞状态以及由此产生的危机意识。不过,从苏联的勃列日涅夫时代以及中国的文化大革命可以看到,由于社会主义国家实行高度集权的体制,即使政治经济的发展处于停滞甚至混乱状态,如果权力内部不能就改革达成一定的共识,特别是如果没有得到最高领导人的大力支持,要推行重大的体制改革是极为困难的。换句话说,只有在改革者掌握政治领导权以后,社会主义国家的体制改革才可能实行。中国的改革开放以及前苏联的改革,都与危机长期积累过程中改革共识的形成以及新领导人的改革思想分不开的。

  从前苏联和东欧社会主义国家的经验中可以看出,围绕体制转型的主要政治势力可以区分为体制内的改革派和保守派、自由派的温和派和激进派。体制内的改革派选择何种政治改革战略,与他们如何选择改革同盟有着密切的关系。如果改革派重视其体制内部的团结,那么就会比较倾向于选择渐进式的改革路线,即政治改革的首要目标并非激进的自由化更不是西方式的民主化,而是通过政府改革提高治理能力,促进经济增长。相反,如果体制内的改革派为了排除保守派的抵抗选择与自由派结盟,那么就很有可能采用休克疗法,政治改革就会朝着激进的自由化、西方式民主化的方向发展。

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