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建立大司法部体制:解决信访及司法公正问题

作者:江湖之远  时间:2010-03-12   浏览次数:0

当前中国信访问题及司法公正问题,是一个系统性的课题。作为律师,长期来关注和研究信访及司法公正问题。我们既要遵循中国的传统,又要吸收成熟法治国家和地区的先进经验。俺研究的结果认为当前可操作性的办法如下:
  一是加大法律援助力度,确保公民得到专业的法律代理服务,以协助其进行正确的利益与需求表达(目前缺乏专业化代理,最高院举证规则出台后,有相当部分群众1、观念上接受不了,认为法院是人民政府应把事实去查清,无法接受谁主张谁举证的规则;2、缺乏财力聘请法律专业人员,几百元标的的案件,化数百元去聘律师根本不现实。加大法律援助力度就是解决这个问题。
  二是加大居间调解平台建设,建立起系统完整的替代性解决社会矛盾的调解组织平台。实际上这一措施把案件进行了疏理,这样既然调解不成,审判也比较容易,不太会出现同案不同判的案件。目前没有经过这个平台,法院收费受案门槛降低后,法官(劳动仲裁)一天办一起案件,这样很难保证办案质量。特别是金融危机发生后,案件大幅度上升,法官(劳动仲裁)一天办几起案件,这样没有经疏理的案件进行判决很难保证办案质量,很容易出现同案不同判现象。(这方面还必须立法跟上,如果调解不成,在调解中出的方案比判决更加好,那么诉讼费律师代理费由不接受调解方承担,当然前提是建立起这种调解平台)。在目前这种情况下法院、劳动仲裁机构及公安的压力非常大。如果出台这些措施后,这样绝大多数案件通过调解平台疏理后,即使调解不成,行政裁决司法裁判也比较容易,当事人也比较容易接受,不太会出现同案不同判的案件。
  三、保障法律执业者的基本生活费。目前律师职业这个行业,没有最低工资保障制度。法律专业人员情况参差不一,相当部分由于知名度不够面临生存困难。某地一女律师,在这种情况下白天当律师,晚上做座台小姐,这中间有多少屈辱和无奈。于是不少律师就打保票官员,官司输了把责任推给法官和社会腐败,其中出现了不少的黑心律师(在下的印象好象是美国上个世纪三十年代也出现这种情况,于是出台让律师吃饱饭法案后起到良好的效果,弱势群体得到了国家法律援助,法律专业人员也提供全面客观的服务)。解决了温饱才能知礼节,仓禀实而知礼节,这是人的本性。只有保障了通过国家司考的法律从业人员的基本生活,才能使这个市场走上正规化规范化 。只要加大法律援助力度, 加大居间调解平台建设,就能达到保障法律执业者的基本生活。
  四是构成大司法行政构架。目前国家完整的司法行政分成了十一个部门,其中目前的司法行政、信访局、法制办、政法委、平安办、综治办、投诉中心、市长热线、纪委监察局、检察院、公安局等十一个机构行使着政府司法行政职能,变二个拳头为十一个手指头,不利于对弱势群体的保护,也不利于政府部门的协调。这样分散后,碰到有好处大家揽过来,有不利的事情大家推来推去。更为严重的是,一个完整的国家司法行政分割成这么许多部门出现了大量的问题。一是很难保证国家的立法质量。目前国务院法制办网站上公布的法案,由于司法行政分成了十一个部门(各级政府法制办从司法部门中分离出来后力量十分薄弱),很少有专业人员研究法案存在的问题。实际上县市级法制办是非常关键的一个机构,既要研究法案的实践性可操作性,又要研究法案与政策法律相衔接性,防止法案相互之间冲突打架。而行政法恰恰是社会律师、学者专家较少触及的领域,大量的个案由于政府信息公开尚有一个过程,且涉及到企业商业秘密个人隐私,都放在政府部门抽屉里,学者专家很少接触。这样一来,致使大量法律出台后,根本不具有可操作性(象食品卫生法中出现的毒奶事件无法完全阻止,缺少大司法部结构是一个重要原因),制订了法律无法操作等于没有,这比没有法更为糟糕,将使政府的公信力受到极大的伤害。同时由于缺乏强大的司法行政制约,不少法律法规规章带有明显的部门利益,相互打架现象十分突出。有权力通过部门利益的立法想方设法去揽,有义务通过部门利益的立法想方设法推出去。二是由于没有大司法部结构各级政府首脑在协调利益时也缺少强有力的助手与参谋,面对社会管理专业性越来越强的现实,部门以其专业优势误导各级政府首脑,以使决策更有利于其部门利益。特别是当前各级政府首长比较多,一个县市领导等于一个大局长,屁股指挥脑袋,决策部门利益倾向十分严重。在美国总统副总统外,还有一个司法部在决策前进行专业性协调,但目前我国政府法制办从司法行政分离出来后本身人手紧张专业实力不足,再加上这么许多县市党委政府首长领导下,从司法行政系统分离出来后的法制办根本起不了大的作用,即使发现了部门利益的法律规范性文件也无法在这么许多县市首长面前阻止。三是缺乏深入的研究。如替代性解决社会矛盾ADR体制的建设,就需要大量的人力物力财力投入,这些都是需要政府公职律师去研究完成(社会律师无精力也缺少动力更缺少资源对此进行研究),但这么多部门都在行使司法行政职能,最后谁也没有落实。当前建立起大司法部制实在是最为关键的改革举措,而且改革阻力比较少,可以保留所有现有行使职能的机构,类似于美国司法部、至少相当于中国香港律政司的职能(针对各级政府首长比较多的现实,应该由党委政府主要负责人至少常务副职兼任此职,以制衡部门利益)。要构建和谐社会当前必须突破这一改革瓶颈,这是最关键的改革举措,否则所有的改革成果都有可能因此而消融。

四是法院垂直于中央,不再受地方人财物的制约。在大司法部的前提下,这种改革就完全可以改革下去。这样司法对政府有制约,政府司法行政通过专业而非是通过权力对司法进行有效制约,可以避免目前出现的有时政府行政权不受司法制约,有时司法审判权不受规则制约,达到一种管理上立法行政司法的权利平衡。至于司法究竟走大众化还是精英化,这是明眼人一看就明白的东西,在建立了大部制后这种根本不是问题的问题,而且替代性解决社会矛盾的ADR体制就是众化与精英化的有效结合。如果县市体制进行大的改革,则大司法行政系统可以保留在地方政府的组成部门,如果县市不进行大的体制调整,则大司法行政系统可以实现全国至少省级垂直,在目前网络监督大大加强的情况下,很可能成为真正具有中国特色的制度。现在的资本主义已经不再是马克思资本论论述中的资本主义,应该说是凯恩斯主义指导下的罗斯福新政拯救了资本主义,这是吸收了空想社会主义有价值部分完善和发展了资本主义。那么在网络时代,我们完全可以在中国特色的社会主义中,吸收凯恩斯主义后资本主义有价值部分来完善和发展我们的制度,克服这次金融危机中暴露出来的凯恩斯主义的不足,真正建立起中国模式的社会主义。信息时代的网络社会为我们诞生这种体制提供了良好的条件,借助点对点的通讯依赖网络,我们完全可以建立起这种可控型协商型民主。

作为一名律师,我非常清醒地意识到在国家转型期通过信访这种特有的方式来了解社会存在的问题、公众的需要,正发挥着其特殊的其它系统所无法替代的作用。但不可否认随着中国法制的不断健全,信访制度存在的问题也越来越突出,特别是由于整个信访体制设置的多重性复杂性,形成了党委政府部门机构臃肿、职能交叉、职责不清、权责脱节、部门分割、政出多门、效率低下、行政成本高、考核体系不健等问题,使得信访者盲目投诉、反复投诉、多方投诉,造成了社会资源的巨大浪费和政治信任流失,其弊端已越来越显露。这种现状,足以使社会矛盾处理系统构成一个负熵系统,如果不对这个系统进行结构重组和改造,与司法行政职能进行整合,随着时间的推移它将有可能使政府的社会管理难以为继,这已经成为当今中国社会的一大沉疴痼疾,其后果实在不堪设想。具体改革举措如下:
  1、关于构建人民调解、行政调解、司法调解有机统一的社会矛盾纠纷调解工作体系建设的实施意见
  2、某某市法律援助基金管理理事会章程
  3、某某县(市)乡镇街道联合人民调解委员会规则
  4、某某县(市)法律援助基金管理使用办法
  5、关于轻伤害案件在诉讼阶段委托人民调解的规定
  6、人民调解与民事诉讼相衔接工作的实施细则
  7、某某县(市)首席人民调解员规则
  8、某某县(市)人民调解工作实施办法
  9、某某县(市)人民调解工作考核办法
  (以上改革方案在沿海发达地区完全可以进行试点性操作,上面起草的规范性文件如果能上升到法律、法规的高度,就更具有可操作性,毕竟有些内容需要立法的夺破,当然前提条件是进行大的司法部体制改革。实际上目前不少县、市和区已有这种解决社会矛盾的ADR体制和制度(如上海市),只是由于没有建立起大司法部结构,这种替代性解决社会矛盾的体制无法正常运作。象信访上网这件事,中央领导早已提出来了,但目前上网的大都是没有经过专业代理、也没有经过专业调解的信访案件,信访答复的内容只是过程的叙述,缺少法律的说理论证,其质量与司法裁判根本无法相比,信访答复也就很难具有说服力。如果经过这种替代性解决社会矛盾ADR体制的调解疏理,信访案件办理的质量与现在的质量相比根本不能同日而语,将大大提高信访案件办理的质量,提升信访案件办理的公信力,也将大大提高政府的执政能力。) 

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