用户名: 密码:
中国改革论坛网微博
中国改革论坛网RSS订阅

赵树凯:乡村治理中的政府“不宜”

作者:赵树凯  时间:2011-05-15   浏览次数:0

在农村调查,经常听到一些基层干部质疑村民自治,理由是:中国农民素质太低,现在搞不了民主,因此,村民自治超越了现实。但话题一转,谈到某项工作时,就会又听到这样的抱怨:现在农民懂的太多了,越来越难对付了,和农民打交道真是太难了。这个时候我往往会反问:“这种情况是不是说明素质在提高?”
  当下农民的见识和能力,往往令我们诧异。去年初冬,我到北方农村调研。在一个村庄里,旁听了几位老太太的聊天。这几位老人都是资深村民,年长者八十几岁,年轻者也逾七十,正在村头闲坐。一位老人说:“美国人打伊拉克,原来准备死一千人就行了,现在死了两千人,仗还没有打完”。另一位说;“打仗的事情没有谱,连村里种菜不也让日本人坑了吗?原来说好了,这里的日本公司收购,但秋天又不要了。你看路边那些被扔了的菠菜、罗卜,一堆一堆的。”又一位老人说:“土地是越来越金贵了,听说村里又卖出去十几块宅基地,都是卖给了城里人”。“还有被被征走了的那些地,说是要修大路,建什么公园,推土机来推了一天,又被村里的年轻人赶跑了,早知道还不如继续种”。老人们的闲聊,兴致很高,话题很广。她们还谈到县政府盖大楼,说包工头都是县委书记的亲戚,还谈到邻村发生的集体上访,说有北京和省城上学工作的人用电脑发来文件,教给村民怎样起诉乡镇政府。品味着这些闲谈,我恍然若有所悟,迟暮之年、了无文墨的村庄老人尚且有如此谈吐,现在的农民能不难“领导”吗?
  村庄开放带来与外界资源、信息的充分交流,特别是人口的流动,为过去相对稳定的村庄生活带来了诸多变量。这些变量不仅改变村民的日常生活,也在改变村庄内外部关系,改变乡村社会治理的过程和结构。遥远的西方国家如何进行一场战争、如何处置一个紧急事件,都被村民直接关注并成为话题,而乡村内部的事情,农民所受到的影响则可以直接转化为某种价值和行动。从信息传播看,农民获得外部信息变得快捷方便,大量的国家政策通过大众传播工具发布,传统的逐级传达文件似乎变成多余,普通农民往往比县乡干部更懂政策。政策传播不再被官员“垄断”,基层政府“领导”农民的难度显著增加。从农民与政府的互动看,农民更有力量反作用于政府,当农民为某些事情而抗争冲突时,如选举纠纷、征地纠纷、环境破坏、干部腐败等问题,因为信息共享,农民变得更加容易组织起来。因为与外部的联系变得方便,农民也更加容易获得外部的支持。比如,一场村民与乡镇政府的征地谈判,农民往往有远在北京上学、在上海经商的村里人在政策信息、斗争技巧、上访资金的支持。这个时候,基层政府面对的,不再是孤独无援的几十个普通村民,而可能是一种巨大深远的社会网络。
  我想,这就是现在农村工作的社会环境。在这样的情况下,政府应该认真考虑如何调整行为,改善与乡村社会的互动关系。政府规划一切、管理一切的方法已经行不通了,一切以政府组织为中心的治理格局应该转变。走向多中心治理格局,是一个必然的趋势,也是一个复杂的过程。乡村治理要“有破有立”。破,就是破除政府运行体制中那些不合时宜的东西,特别是那些不尊重农民主体地位的东西;立,就是培育确立那些有利于农民自主治理的东西。政府组织与公民组织、政府组织与私营部门、公民组织与公民组织之间的合作共治关系,将是乡村多中心治理的基本特征。
  在新的治理理念下,政府首先要明确的是“不做什么”。现在的农村工作,政府想做的事情太多,许多时候是在包打天下。政府改进工作,重要的是“有所不为”。以本人愚见,在改善乡村治理的过程中,政府有若干“不宜”做的事情。
  第一,不宜“包养”村干部。
  虽然村干部的基本身份是村民,但是,现在基层政府对于他们的激励安排,基本上采取了政府内部的管理办法,或者说是把他们作为政府官员来管理了。乡镇普遍对村干部实行目标责任制考核,村级干部的工资标,由乡镇政府核定。与前几年相比,目标责任制的工作内容越来越多,而且指标越来越细,激励手段中依靠物质奖励的比重越来越大,与此同时,普遍反映这套办法越来越不管用。取消农业税以后,许多地方依靠转移支付维持基层组织,村干部的工资补贴不仅有政府确定,而且由政府直接支付。从供养的角度看,村级干部已经完全成为“政府的雇员”。从干部本人来说,能拿政府的薪水当然求之不得,但是,从乡村治理大局来看,这样做是有问题的。准确地说,本人认为不妥的,不是政府为村干部发工资本身,而是村干部工资与村民的没有关系。本人认为,村干部拿不拿工资,拿多少工资,应该由村民自主决定。村民应该成为村干部的“老板”,村干部才能认真地为村民“打工”。政府越过村民直接包养村干部是不合适的。这样包养下去,也许将包养出一个脱离村民和乡村社会的“特殊的民间官僚集团”。在政府看来,这是为农民做事的人,在农民看来,则是为政府做事的人。但是很可能,政府的事情和农民的事情都不做,因为政府和农民都管理不了他们。
  现在,这种包养思路的弊端不仅没有被认识到,相反,在有的地方却越走越远。我们在调查中发现,有的地方以乡镇政府挪用挤占为理由,把村干部报酬集中到县里发,直接由县委组织部管理控制,由县里每月往村支部书记、村主任两个人的存折上划款。对于这些村干部来说,村民直接了解他们,乡镇大致了解他们,但是,对于他们却无从激励;县里对于他们一无所知,却在掌管他们的补贴工资。其实,放在全国三万多乡镇、六十多万村庄的具体条件下,村干部拿不拿报酬,可以灵活处理和分散解决。如果村干部应该拿,那么拿多少,或者那个人拿,哪个人不拿,在什么样的情况下拿,都可以结合本村本人情况,由社区或者基层政府具体处理。现在由上级来个“集中支付”,看上去是统一了行动,其实是制造了矛盾。在“集中支付”的管理下,一些不做事情的村干部照常拿报酬,但是村民没有任何办法,甚至乡镇也没有办法;一些不在工资册上的村干部热心为村里做事情,却得不到任何报酬。从根本上说,自治基础上的社区工作者的报酬工资,应该完全由社区组织内部决定。村干部的工资问题,应该根据村里的情况,由村民来决定。让村民和村庄自己来解决村庄干部的报酬问题,这不仅是基层自治的内在要义,也是解决农村若干矛盾冲突的可行思路。
  第二,不宜苛求村级“组织健全”。
   建立健全基层组织,特别是村级组织,是改革以来农村工作常抓不懈的目标,几乎所有中央文件和领导讲话都有这样的要求。从八十年代的整党,中间有社教,然后有三年整顿,还有“三讲”,“三个代表学习教育活动”等。但是,“健全”的局面似乎并没有出现。许多村子其实已经没有干部,或者虽有干部但已经不成其为健全的组织。不健全似乎成为一种趋势。
  现在的农村工作中,苛求村级组织“健全”占去基层政府很多精力。一个村子必须有“两委”,“两委”必得有规定数量的成员;两委之下,得有若干专门委员会,若干群众组织,这些组织还要有若干成员。在各项工作的考核中,建立健全组织成为首当其冲的项目。其实,在一个村庄的公共活动中,如果真正能发挥作用,也就是一两个人。或者说,如果真正有那么一两个人在为村子里的事情奔忙,这个村子的事务基本上就可以“搞定”。村庄里的办事机构,大可不必追求所谓“组织健全”。能健全固然好,不健全也无不可,关键是有人办事,并且能秉公办事。现在的问题是,追求“健全”本身成为重要工作,但是“健全”之后也是形同虚设。在不少地方,这个健全的组织基本上是摆设。为了这个“健全”的摆设,需要花费很多成本,要一本正经地几“推”几“选”,要有模有样地学习培训,要开一些莫名其妙的会议,要发报酬补贴,要诸多统计报表,要逐级工作汇报,凭空多了许多事情。这些事情按部就班地搞下来,村里很烦,乡镇也很烦。问题还在于,健全了以后往往有负作用,如不健全的时候不扯皮,健全以后增加了扯皮。本人认为,在农村工作中,不妨尝试松散的组织形式,有组织可以,没有组织也可以,只要有人张罗村庄里的事情就可以。政府的作用,主要依据法律监管乡村社会运行,依据法律规制乡村公共活动。
  第三,不宜操控村级选举。
  虽然历史上中国农村没有直接民主的政治传统,但是,从这些年的实践来看,农民正在越来越好地掌握直接选举的程序。对于政府来说,最重要的是,让村庄选举变成 “村民自己的游戏”。现在,组织村级组织的换届选举,成为基层政府工作的重要负担。选举本身已经复杂艰难,更难的是上级党委政府还提出种种“高难”要求,如经常见到的“双保”(保证选举按法定程序进行,也保证上级内定的候选人当选,称“既保法也保人”),还有的提出“一肩挑必须百分之八十”(指党支部书记和村委会主任由一个人担任)。这些令人哭笑不得的上级要求,更加重了选举的难度。在这样的指挥下,一些本来按正常程序可以顺利完成的选举,反而选举不成功了。正是这样的政府领导方式,造就了若干没有组织的村子。其实,个别村子没有健全的班子,或者若干村子的村主任不是党员,都不是什么大不了事情。现在基层工作中的许多麻烦,其实是政府自己造成的。如果放手让农民自己选,选上谁算谁,选上以后不满意,那就由农民自己再选下去或者罢免。在这里,最重要的是,政府只要监督把握住选举的游戏规则,让农民尽情地在这个规则里“游戏”,出了问题,让农民自己按规则处理。当选举真正变成村庄自己内部村民自己的事情的时候,村庄内部治理的诸多麻烦对于政府对来说就不复存在了。或者,让这些政府的麻烦变成农民自己的麻烦,由农民自己来处理。
  第四,不宜将民间组织视为“异己”。
  研究发现,民间组织可以和政府结成良好伙伴关系,共同为社会公共需要服务。在新的社会条件下,我们应该首先将这些组织看着合作伙伴,而不是异己力量。这些组织有许多优势。首先是工作目标明确,能够专门针对某项公共需求开展工作,这些工作往往是政府难以顾及的;其次是与公民的亲和力强,因为这些组织本身存在于民众之中,与民众的互动关系密切;再次是组织形式灵活多样,容易形成强有力的组织运作体系;第四是这些组织依靠公益性、信念来开展工作,在民众中公民具有强大的感召力。民间组织能够广泛地动员社会资本,在许多情况下能够提供政府无法提供的公共物品。在市场经济的条件下,如何建立乡村社会的公共秩序,对于政府的执政能力是一个很大的考验。传统中国农村有一些很好的治理经验,国外新公共管理运动的实践也可资借鉴。这些过去的和外来的治理智慧,可以为现在的乡村治理服务。
  “政令出不了中南海”,已经成为一些政府高级官员的感慨和无奈。其实,在中央到地方的各级政府之间都有同样的问题,省里的指令市里不听,县里的指令乡镇也不听。不仅在不同层级的政府之间有不通的问题,即便在同一层级政府内部,不同政府部门之间,也存在政令不通的问题。我们在调查中,经常听到地方官员的此类抱怨,如:县长好不容易招引来外商,被县里几个部门的乱收费滥罚款整跑了;山区遭受了旱灾,农民进城做小生意的增多,县长要求有关部门关照,但是,罚款收费依然变本加厉。这样的事事例在地方随处可见,让那些看上去前呼后拥、威风八面的县委书记和县长叫苦不迭。面对这种情况,有两种不同的解决思路。一种是强化政府内部自上而下的监督检查,如政府系统增加了纠风办、督察室等诸如此类的机构。政府有了机构,便要扩招人员,添置设备,甚至购买汽车。这个机构要抓工作,于是开会发文件,下去检查,上去汇报,从此政府运转的大机器又有了一套新系统。这是我们多少年来习惯的思维和做法。但是还有一种思路,其实是更可以做的,就是强化民间监督,特别是让非政府组织起来监督政府的行为。民间力量是广泛而有作用的力量,也不需要政府化钱来供养。政令悬空不落实,农民期盼而不可得,是因为民间的呼应力量不够强大。如果乡村民间力量比较强势,积极主动地与政府体系互动,就会真正成为政策的监督执行者。让千千万万的政策收益者成为政策执行的积极监督者,政令就变得比较容易落实了。现在的主要问题是制度空间不够,表达渠道不通畅。因此,应该进一步放活民间组织发育发展的制度空间,让这些组织尽快成长,使得这些组织在建立良好治理过程中充分发挥作用。

来源:爱思想 [关闭] [收藏] [打印]

我也来评论 文明上网,理性发言!   查看所有评论
文章推荐
热点文章
视频推荐
图书推荐
© 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive