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政府改革

赵树凯:从乡镇治理看政府改革的“锁定”困局

作者:赵树凯  时间:2011-06-23

2005年,中国农业税全面取消,基层政府的活动内容和日常行为发生重要变化。但是,基层政府的制度环境没有改变,基层政府的行为逻辑也没有改变,政府运行机制的根本变革仍未触及。透过乡镇治理的艰涩局势,人们似乎痛苦而无奈地发现,政府改革进入了一种“锁定”状态。政府运转的固定方式和机制,在不断地重复再生、勉强维持,导致功能障碍,难以出现真正的政治发展。

一、背景与问题

乡镇政府作为政权体系的重要一环,不仅是中国政府体系和政治体制的延伸和缩影,也是中国农村变迁、国家与社会关系变革的内在要素。可以说,无论是对于中国农村问题的考察探索,还是对于中国政府与政治的分析判断,乃至对于中国国家与社会关系的审视解读,都绕不开乡镇。

1.乡镇政府与“三农”问题

上个世纪九十年代中后期,中国出现了空前严峻的“三农”问题。有基层干部将问题的表现概括为“农村真穷,农民真苦,农业真危险”。那些年里,农业生产和农村经济发展缓慢,农民收入连年徘徊,生活艰难;农村社会发展可以说全面滞后,教育、文化、卫生、社会保障等问题不断堆积,公共服务严重短缺;农民对于基层政府的政治信任明显下降,农民与基层组织的关系空前紧张,冲突事件逐渐增多。这期间,农业和农村工作虽然在政府的“认识”上提得很高,但是,就实际工作来说,说空话多,办实事少。特别是九十年代中后期,政府不仅在整治农民负担过重方面措施不力,大量农民为地方苛政所苦,而且政策上严重歧视农村,对农民流动就业横加打压,更使农民陷入了内外交困的境地。这些现象也引发了海内外观察家对于中国“治理危机”问题的关注和研究(Minxin Pei, 2002;Susan Shirk, 2006)。

2002年中共十六大以来,中央政府切实重视解决农村问题,以“工业支持农业,城市反哺农村”为方针,坚持“多予少取放活”为政策取向。一方面,给农村有力的经济支持。这种支持包括采取若干有力的措施发展农业生产、增加农民收入,如取消农业税,直接补贴粮食生产等,也包括在发展农村教育、医疗卫生等方面增加政府投入。这些措施不仅显著地加快了农村经济发展,而且有效地推进了经济和社会的协调发展。另一方面,高度重视保护和张扬农民的权利,包括断然废除主要针对进城农民的“收容遣送条例”,取消限制农民流动就业的若干歧视性政府规定,也包括采取严厉措施处理征地过程中对农民利益的侵害等。因此,随后几年,农村经济迅速复苏,农村中的若干冲突和危机因素获得化解或者有效抑制。

但是,政策导向转变,支农惠农措施增加,并不表示“三农”问题的根本解决已经近在眼前。从“三农”问题产生的角度看,除了政策性因素外,过去若干年农村出现的严重问题,基层政府在其中扮演了重要角色。“三农”问题的尖锐性主要是通过基层政府和农民的冲突展现出来的。分析问题时,把乡镇政府作为一个重要角度显然非常必要。从解决“三农”问题的角度看,政策导向虽然源于中央,但是,政策推进必须依托基层政府,这是一个无法逾越的环节。从功能上看,构成中国基层政府的是县(市)和乡(镇)两级政府,这两级政府的运行密切结合在一起,在许多情况下,乡镇是县市政府的执行机构。现在的问题是,这个环节能否当此重任,不论在农民那里还是在社会上,都还有疑虑重重。基层政府运行仍存在根本性机制问题。

可以说,在中国改革的道路上和图景中,一个带有全局性、根本性的问题还没有清晰答案,这就是政府问题。政府问题的深刻性、严峻性集中地通过乡镇政府的运行表现出来。乡镇政府出现的问题,并不局限于乡镇政府本身,恰恰相反,乡镇政府问题如同冰山之角。不论是寻找“三农”问题的根源,还是探索解决“三农”问题的途径,都必须深入研究乡镇政府。

2.乡镇政府与政府体系

显然,把“三农”问题全部归咎于基层政府是不公允的,因为问题的深处是政府体制甚或政治体制。在此,有必要廓清两个不同层面上的问题:一是,乡镇政府不能被完全看做是中央政府的直接代理,因为中央政府或者说“国家”很难直接控制乡镇政府。乡镇政府具有很强的自主性,不仅可以“选择性”地执行政策,通过一系列应对办法来规避上级考核和管理,而且,还能够根据自身利益不断卷入社会的利益博弈中,甚至直接与民争利,具有明显的“自利性”。所以说,中央政府政策导向的变化,并不必然导致基层政府运行的根本改变,也并不必然带来“三农”问题的根本解决。近年来政策改善与基层治理困局之间的巨大反差,也为此提供了新的论据。二是,尽管直接对基层治理问题负责的,应该是乡镇政府;但是,乡镇政府之所以出现问题,其根源还在于政府体制。乡镇政府在国家权力结构和基层社会网络中的定位,其组织架构、管理制度、职能配置以及运作机制,都离不开政府体制的约束。因此,探索基层政府问题,离不开对政府体制的检讨和反思。

翻检正式的制度和法律,基层政府体系无论是在权力的配置上,还是在功能的设置上,都显得平衡而完备。但是,实际运作并非如此。一方面,基层政府的诸多行为,特别是政府与社会之间的互动行为,缺乏具有操作性的制度规范。基层政府 “无法无天”,大量的矛盾冲突也由此滋生;另一方面,已有的诸多制度规范被搁置,并没有得到贯彻和执行。基层政府实际的运作规则,需要从实践和动态的过程中加以把握和理解。从表面上看,政府各项冠冕堂皇的制度得到了落实,运转也很顺畅,能顺利地通过“考核”与“检查”。但实际上,制度所涉及的其他主体和对象(如社会公众、社会组织等),对于制度的运转却很少卷入。以基层政府的“政务公开”为例,中央政府推广这一制度的初衷,在于保障基层社会和公众的知情权,让基层政府接受公众监督。公众是监督的主体,而基层政府是公众监督的对象。但实际上,政府虽然也会公开部分政务,但哪些部分公开、哪些部分不公开,往往取决于政府意愿而非公众需求。最后往往是大张旗鼓地公开,但与公众的监督无关,只与基层政府应付上级的各种检查和汇报有关。这样的制度运转对于下级政府应对各种上级检查是必要的,但对于社会而言却形同虚设。

在政府体系中,“下级”与“上级”仍然是两个相对的概念。考察发现,在现实生活中,上、下级政府往往通过开展“合谋”来应对更上一级政府的检查监督,乃至建立“攻守同盟”和利益共同体以应对来自外部的压力。由此可见,乡镇政府运作机制,折射出政府体系的特点与缺陷;而探讨乡镇政府在基层治理中的角色和功能,也不能离开对政府体系的分析。

3.乡镇政府与“国家-社会关系”

“三农”问题,包含农业、农民和农村三个向度,涉及农村经济、农村社会和农村政治三个层面问题。发展农业生产、增加农民收入,是其中的一个重要问题,但这并非问题的全部。生产发展了,收入增加了,农村社会并非必然稳定,农民对于政府的信任也并非必然上升。总体上看,农村面临的根本的问题在于如何构建稳定的基层生活共同体。对于乡镇政府来说,不仅需要维护基层社会的公共秩序、组织提供基层社会所需的公共产品和公共服务,也需要设置渠道以便社会公众表达利益诉求、通过制度来整合和吸纳基层社会的政治参与,实现国家与社会之间的良性互动。

从国家与社会关系的角度来看,乡镇是农村的行政区域,中国农村分隔在超过三万个乡镇之中,每一个乡镇都变成了一个具有政府机构的社会共同体(community)。理论上说,乡镇政府作为国家在乡镇的代理机构,应该执行国家所制定的各项制度安排和政策措施,从而使得国家权力通过乡镇政府得以渗透到基层社会。但是,对于国家权力有没有顺利有效地渗透并控制社会,仍然存在争议。在这方面的研究中,有学者认为,改革开放之前国家权力渗透并控制着社会,而改革开放以后国家放权让利则导致地方主义的兴起(Andrew Walder,1986);还有学者则认为,是上下分隔的、基层蜂窝状(honey comb-structure)的政体结构导致中央权威难以渗透和支配地方,直到改革开放以后,国家权力才借助市场的力量扩展到了地方(Vivienne Shue, 1988)。

那么,乡镇基层政府在国家与社会的关系中起到了什么作用?是变成了中央国家的代理、代表中央国家来控制地方和社会,还是变成基层社会的代理、庇护着基层社会免于中央国家的强制?似乎有些吊诡的是,乡镇政府没有成为中央国家的绝对代理,而是具有自主性;但这种自主的利益诉求又与基层社会的公共利益和诉求并不一致,并没有成为基层社会的利益代表。有研究者甚至进一步认为,乡镇基层政权不仅没有实现国家政权建设的目标、帮助国家权力渗透到社会,反而离间了国家和社会,成为一个具有很强自主空间的利益共同体。基层政权借用国家的名义侵蚀地方公共利益,造成政权在基层与地方社会分离,从而引发了乡村社会的失序(张静,2000)。

从乡镇政府来看,政府权力所受社会制约较少。事实上,在乡镇政府与基层社会的关系上,无论是基层政府从农村社会汲取资源和获得支持的能力,还是基层政府渗透基层社会、有效贯彻其政策的能力,都显得相当有限。此外,在基层社会对乡镇政府的影响上,一方面,基层政府缺乏嵌入性或融入性(embeddedness),并没有通过参与基层社会的日常生活,获得社会成员的信任和认同;另一方面,基层社会各群体对于基层政府又产生了不均衡的影响,这种影响受制于非制度化因素,具有不确定性,使得基层政府为特定利益所左右,缺乏必要的超越性。有学者在解释中国经济发展时指出,地方政府和企业相互嵌入,形成你中有我、我中有你的局面(Jeanc Oi, 1995)。地方上的基层政府为特定的利益张目,形成了它在基层社会的利益冲突格局中“与民争利”的局面,成为诱发基层社会矛盾的重要因素。近年来大量上升的征地冲突中,往往能找到基层政府在其中的重要角色。

由此,就产生了有待进一步探索的问题:为什么乡镇政府与法定的制度规范之间出现了如此大的偏离?

来源:《乡镇治理与政府制度化》 [关闭] [收藏] [打印]

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