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政府改革

佟家栋 彭支伟:政府在经济市场化中的作用

——中国入世十年的思考

作者:佟家栋 彭支伟  时间:2012-07-18

  入世十周年之际,讨论的焦点主要集中在两个方面:一是对入世以来我国经济发展结果的讨论,包括对外贸易、投资的成就,以及开放条件下我国经济与社会持续发展面临的挑战;二是对入世以来我国经济发展的制度条件——市场化改革进展的评估和如何继续推进市场化改革的研究。

  针对第一个问题的研究很多,总体上观点也比较一致:入世以来,我国商品和服务贸易取得了惊人的发展,利用外资的规模和质量全面提升,对外投资也迅速发展,开放型的经济体系基本形成(姚景源,2011)。我国在认真履行入世承诺的同时,积极参与国际贸易规则的制定,为我国对外贸易的发展赢得了更为公平的国际制度环境。另一方面,对外贸易发展对我国经济增长和社会发展作出了巨大贡献:2010年,我国按国际汇率计算的GDP世界排名跃居第二,人均GDP突破4000美元。中国在除WTO以外的其他国际性经济组织或事务中的影响力日益增强,特别是在最近的全球性经济危机中,我国经济的持续高速增长为世界经济复苏作出了重大贡献。但与此同时,当前我国对外贸易仍然受到发展模式粗放、出口产品附加值低、贸易条件未得到根本性改善、国际收支持续失衡等问题的困扰。

  与入世以来我国对外开放和经济增长的成就相比,入世以来我国市场化改革取得的进展引发的争议似乎更多。一方面,学者们通过实证分析发现,入世以来,政府和国有企业从一些领域有序退出,民营和外资企业在国民经济中所占的比重稳步提高,竞争程度明显增强,市场机制在多数部门和行业的资源配置中起到基础性作用。但另一方面,国有企业在公用事业、金融,以及其他关系国计民生的产业内仍然处于主导地位。许多研究认为,这些部门的垄断程度表现出与自由化市场改革要求相反的提高趋势(如戚聿东、柳学信,2008)。回顾当年我国谋求入世的动机,一个重要的目的就是借助开放来倒逼国内经济改革。由于身处转型经济体当中,我国企业面临着相对于发达国家竞争者的体制劣势。而在经济全球化加速发展的背景下,减缓贸易自由化速度来规避体制劣势的可能性是不存在的,因此中国只能通过入世,依靠外在压力加快经济体制改革的步伐。从这个意义上说,中国入世既是对处于转型时期中国经济体制的威胁,也是加快中国经济体制改革的重要推动力。

  这种通过开放推动经济市场化改革的路径表现为:开放通过促进贸易自由化,从而促进参与贸易的企业之间的竞争;开放又可以通过促进投资,从而增强国内企业之间的竞争;通过开放促进产业部门行政垄断和经济垄断的弱化,从而使市场竞争得到强化;最后,开放还可以通过促进政府职能的转变,促使政府逐步淡出对经济活动的直接参与,成为经济活动的裁判员和调节者。如果入世后国有企业的垄断确实趋于增强,表明我国在入世以后形成了竞争性部门的市场化程度提高与基础性部门垄断并存的“二元市场”格局,这种格局意味着,我国在入世后的经济市场化程度并不尽如人意,或者说,通过入世倒逼市场化改革的目标尚没有充分实现。本文关注的问题是,入世以后上述“二元市场”格局是否确实形成?促成这种格局的原因是什么?在特定的历史和经济条件下,政府是促进还是阻碍了这个过程?

  一、入世以来我国经济市场化改革的进展

  (一)竞争性行业市场化程度的提高与资源配置效率的改善

  在过去的十年中,我国的进口以20%以上的年均速度增长,累计引进外商直接投资达到6531.4亿美元。在这样一个背景下,国内的进口竞争部门在面临激烈的外部竞争的同时,国内企业之间的相互竞争也在加剧。这种竞争促进了自由竞争企业的技术进步和生存能力的提高,带动了中国劳动生产率的提高,大量民营企业和外贸企业,包括国营外贸企业的竞争力较入世前明显增强。另一方面,经济开放度提高带来企业数量的扩大,从而弱化了大型企业在特定产业的经营垄断。甚至在行政垄断比较强的产业部门,市场准入限制的降低也引致了某种竞争格局(燃气生产和供应业、水的生产和供应业中外资比重的提高就是一个很好的例证)。

  事实数据支持上述判断:总体来看,入世以后我国三资企业和私营企业在从业人数、相对产值份额、资产规模和总利润份额等规模指标方面,均呈现稳定增长的态势(见表1)。对历年《中国统计年鉴》中各行业不同所有制成分变化的分析进一步表明,入世后,我国工业的不同部门呈现了由国有或国有控股企业、外资企业和国内民营企业交错主导的格局,而且从产出份额分布来看,这种交错主导的趋势在平衡增强。外资和民营资本在交通运输设备制造、通信设备、计算机及其他电子设备制造、医药制造、纺织和服装等行业的市场份额和竞争力显著提高。这些典型事实表明,入世推动了我国竞争性行业产品的价格形成机制,提升了以市场价格为导向的资源配置机制的有效性。

  (二)入世对垄断行业的有限冲击

  尽管入世以后非国有经济在竞争性行业获得了巨大发展,但在大多数行业,国有或国有控股企业表现出相当强的规模优势。对表1中所列的四个指标按企业数量平均,结果显示,2000年以后,我国工业部门中的三资企业和私营企业相对规模在稳定地缩小,其中私营企业表现尤其明显(见表2)。这些结果表明,入世以后,国有工业企业的规模在加速扩张,赢利能力也在增强。与此对应,大量的研究认为,国有部门的扩张拉大了国内收入分配差距。这些结果表明,在总体上,入世以来国有或国有控股企业的垄断力量确实在趋于增强。

  具体而言,国有企业在公共交通、电信、邮政、供电、供水、供气等公用事业,银行、保险、证券等金融业,军工、石油石化、烟草、盐业等关系国计民生的产业长期处于垄断地位。入世以后,虽然邮政、供水、供气、银行、保险、证券等行业的市场准入条件有所放宽,外资和民营资本开始进入这些由国企长期垄断的部门,但其经营活动仍然受到许多法律和行政方面的歧视性限制,市场竞争远远未能充分展开。而石油石化、电信、烟草等部门到目前为止仍然是保持着由少数国有企业寡占的格局。比如在石油石化行业, “石化双雄”(中石油和中石化)控制了我国90%以上的石油生产、加工和进出口的权力。再以银行为例,2002年外资银行资产规模相当于国有商业银行的2.1%,而到2009年,这个比例仅上升到3.7%(见表3),说明外资银行在目前还远未达到与国有商业银行相竞争的体量。电信业是服务业领域另一个典型的由国有企业主导的寡头市场。尽管在入世前,为增强电信市场的竞争,我国对电信业进行过两次拆分重组,但并没有改变中国电信市场的垄断结构(见表4)。

  (三)垄断的性质——自然垄断还是行政导致的垄断

  以上分析表明,入世以来,国有企业在传统部门的垄断格局总体上得以维系,入世对这些部门的国有垄断造成的冲击是相当有限的。接下来的问题是,这些行业的垄断到底是由于进入的经济壁垒导致的自然垄断,还是政府出于对经济控制力的考虑,人为地限制竞争和进入等行政干预造成的垄断。自然垄断由行业的经济技术属性所决定,这种垄断在各国都普遍都存在。电信、电力、公共交通等行业具备很强网络特性,建立与形成这些网络系统,沉淀成本大,资产专用性强,规模经济效应显著。由于网络外部性和规模效应,对潜在进入者来说,进入市场就面临很大的障碍。因此,从经济特征看,当前国有企业垄断的部门多数具有自然垄断的特征。

  然而,比自然垄断更为重要的因素是国有企业拥有的行政干预背景:现有的中央企业中,几乎所有垄断行业中的骨干企业的“一把手”均由中共中央任命,并由中央组织部进行考核。这种背景使得国有企业,特别是大型中央企业的垄断行为获得了强大的行政甚至法律保护。在位的国有垄断企业可以利用其行政和市场垄断地位采取策略性行为来阻碍竞争者的市场进入。即使竞争者进入以后,由于受到主导垄断者非市场手段的压制,其发展空间也十分有限。如2006年1月,邮政部门欲通过修改《邮政法》,将350克以下信件定为“邮政专营”,这是垄断部门试图把民营快递企业排挤出邮政业市场的典型案例。再以《反垄断法》为例,我国《反垄断法》从1987年开始进入讨论,到2008年8月才开始正式实施。尽管《反垄断法》专辟一章讨论滥用“行政权力排除、限制竞争”的行政垄断问题,但行政垄断并没有真正列入反垄断的范畴。《反垄断法》甚至明确将“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业”排除在反垄断范围之外。依据这一条款,公共交通、电信、邮政、供电、供水、供气等公用事业,银行、保险、证券等金融业,军工、石油、烟草、盐业等关系国计民生的产业,都属于“合法垄断”的范围。因此,以保护竞争为名的《反垄断法》,事实上可能起到反竞争的作用(沈明高,2007)。

  中国政府在入世前后进行国有企业改制的过程中,在推进部分垄断行业改革时借鉴了国外发达国家的结构分离政策,将垄断在位者的垄断性业务和竞争性业务拆分,或限制垄断者经营竞争性业务领域。经过多次拆分、重组和竞争性领域的部分民营化,电力、电信和石油石化等垄断产业国有企业的个数一直处于绝对下降的趋势,但它们对整体经济的控制力却在日益增强。产生这种结局的原因在于,这种纵向拆分并没有对垄断企业的核心业务放开市场准入限制,竞争者仍被挡在核心业务市场之外,使得原来的综合垄断厂商转变成了专业垄断厂商。

  这种行政干预加强了国有企业的垄断,而反过来,国有企业的垄断又依靠行政干预得以维持和强化。这种螺旋决定模式决定了垄断部门的经济活动并不体现竞争性的市场规律。一个明显的例子是,近年来我国垄断性产业收入与全国平均收入的差距逐渐拉大,但这种高收入并不取决于垄断部门经营管理的高效率。即使在全行业亏损的邮政业,其职工平均工资同样明显超出全国平均水平(王俊豪、王建明,2007)。

  行政垄断导致垄断性产业普遍缺乏市场竞争压力,在相当程度上抑制了技术和组织创新。表5的数据显示,与其他性质的企业相比,国有企业一方面没有在科研投入方面投入更多的资源;而从另一个反映科研活动结果的指标——新产品产值占工业总产值的比重看,国有企业和大型国有企业的技术创新绩效远远低于外资企业,甚至低于技术实力相对薄弱的私营企业。这种结果表明,国有企业的垄断势力在趋于强化的同时,其总体技术创新能力并没有相应提高。进一步分析可以发现,国有企业科研人员比重最高,而其新产品产值比重却最低,这反映了国有企业在技术创新方面的效率相对低下。此外,行政垄断是来自行政权力的垄断,如果缺乏对权力有效的监督与制约,就容易产生寻租和腐败问题。

  二、政府作用及其对垄断的影响

  (一)政府对市场化改革和垄断的权衡

  入世意味着对政府参与经济活动的行为构成约束,因为入世要求政府履行推进经济市场化、创造企业自由竞争环境的承诺,政府的任何干预经济的行为不能与世界贸易组织倡导的自由竞争的原则相违背。这样,政府只能在WTO原则允许的范围内干预自由竞争,这要求政府退出对经济活动的直接参与。但公共选择理论认为,政府在很大程度上也是“经济人”,也会追逐自身利益的最大化。公众和社会的长远利益、国家收入、某些行业的利益都可能进入中央政府的目标函数。而决定政府对市场活动或市场化改革态度取向的关键因素是特定背景下的政府激励机制,正是这种机制决定了上述因素各以何种权重进入政府的目标函数。

  在我国现阶段,经济增长是评价改革成败的决定性指标,同时也是考核政府政绩的关键因素。从中央政府的角度看,建立在行政垄断基础上的中央直属企业在经历一系列的拆分重组后,仍然是政府贯彻经济政策、保持经济增长的中坚力量和实现政府经济目标的最重要载体;同时,政府出于对经济控制力方面的考虑,其希望倚重的产业部门会伴随着经济结构的变化和产业的升级而不断扩展。另一方面,由于那些关系到国计民生的垄断产业直接影响到社会稳定大局,垄断行业的市场化改革其实还面临一个隐含的产出增长刚性约束。这种刚性约束使得垄断行业改革的首要任务是促进生产和吸引投资,而对于效率目标和社会公平目标只能处于次要地位(戚聿东、柳学信,2008)。以上两方面的因素决定了中央政府必须在维持国有企业垄断和促进竞争的市场化改革之间作出权衡。这种动机在我国入世以后中央政府的行动上表现为以产业政策代替贸易政策,实施对企业和贸易的干预,以刺激性经济政策来追求经济增长,并通过控制国有企业来直接参与经济活动,在很多情况下不再担任经济的裁判者。这种干预的结果自然是国有企业,特别是中央企业垄断势力的加强和自由化改革动机的弱化。

  从地方政府的角度看,以GDP增长为基础的晋升激励机制促使地方政府人员为追求任期内政绩干预经济,经济上处于垄断地位的企业则成为地方政府获得经济业绩的骨干力量,地方上的国有或集体企业理所当然地成为地方政府实现经济目标的首选载体。这就可能促使政府通过本地国有或集体企业直接参与实际经济活动,以政府目标代替企业目标。自然地,补贴、行政、司法和财政等手段成为地方政府直接干预市场竞争的常用手段。这种做法的普遍后果是在地方保护主义盛行的同时,又加剧了地方国有企业的垄断(周业安等,2004)。

  (二)政府和垄断企业之间的博弈

  以经济增长为导向的政府激励机制使得政府和国有垄断企业在追求各自目标的过程中出现了共性利益。这种共性在于,政府对经济业绩的追求使其成为市场运行的参与者;二者都希望通过垄断来控制经济运行,实现自己的目标。但政府和垄断企业的目标是存在差异的,表现为政府希望通过控制垄断行业来有效调控经济运行,从而维持经济的稳定增长,获得更强有力的经济调控经济资源;而企业则希望通过垄断,实现企业利益的最大化。另一方面,入世前针对国有企业的现代企业制度改革使得国有企业脱离了政府的完全控制,拥有了相对独立的自身利益。二者之间这种目标和利益的差异决定了政府和垄断企业之间展开博弈的必然性。在这种博弈中,当垄断企业的利益取向与公众利益冲突时,政府既要权衡近期的经济增长利益,又要顾及远期的经济可持续增长和社会稳定的利益,即政府希望垄断企业在追求自身利益的同时,保持社会对垄断的认可和容忍。而垄断企业则希望政府保护自己的垄断利益,以此作为配合政府实现经济增长目标追求的条件。当企业能够在政府的保护下获得自身利益时,企业会坚定地支持政府,以国家垄断的企业自居;而当政府的调控与企业的利益不一致时,它会更多地强调自己是实现政企分离的独立企业集团。

  这种博弈的结果必然是,政府调控经济的内在要求和目标,需要培育一批具有垄断势力并带动经济增长的企业或行业,政府这种对垄断的默认通过运用行政手段设置阻止进入壁垒和限制竞争等手段推动了企业或行业垄断的强化;而企业或行业垄断实力的增强又进一步成为这些企业要求特权和行政保护的理由,从而迫使政府在追求经济增长业绩时,越来越迁就垄断企业的利益取向,由此形成垄断不断强化的螺旋。在这种螺旋运动中,国有企业的垄断越是强化,政府自主调控经济的决策权就越弱。这样,入世带来的贸易自由化在推动自由经济行业的经济市场化的同时,又在国有垄断部门形成了“强垄断者、弱规制者”的格局。这种格局又迫使政府倾向于在现有环境下追求经济增长,政府的改革动机遭到削弱,在某种程度上默认经济市场化的停滞。而垄断企业在现有市场环境下的既得利益者更是通过商品供应或价格波动相威胁明确地反对经济市场化的推进。

  这样,政府在经济发展中越来越依赖于自由竞争部门和国有垄断部门并存的“二元市场”结构。这种“二元市场”结构所带来的一方面是自由竞争的市场经济所构成的高效率,特别是入世所带来的贸易、投资及其经济增长效果,另一方面则是由垄断带来的经济主体所支撑的宏观经济运行。垄断企业在经济市场化进程中的既得利益使其反对垄断企业的进一步市场化。在规制重建滞后的条件下,垄断国企的行为较难受到来自反垄断体系的有效制约,从而使“二元市场”结构难以消除。

  三、结论和政策建议

  本文的分析发现,入世十年我国贸易的自由化和经济的市场化得到了极大的提高,市场机制在多数部门和行业的资源配置中起到基础性作用,为我国经济增长和社会发展作出了巨大贡献。自由经济企业和行业的大量存在和发展是中国经济活跃的基础,因而持续的市场化改革是保证中国经济持续发展至关重要的前提。利用入世倒逼国内市场化改革是当年中国政府谋求入世的一个重要动机。但入世以来,在市场总体竞争程度明显增强的同时,国有企业在公用事业、金融,以及其他关系国计民生的产业内的垄断格局总体上得以维系,甚至表现出与自由化市场改革要求相反的提高趋势。这些国有企业垄断势力的加强主要源于政府的行政干预,使得国有垄断企业便于利用其行政和市场垄断地位阻碍或排除竞争,同时又借助市场来谋取垄断租金,实现最大限度利润,成为市场机制的既得利益集团,同时带来了资源使用的低效率。政府在以GDP增长为基础的激励机制推动下,选择国有企业作为实现其经济目标的载体,从而不得不在维系国有企业垄断和促进竞争的市场化改革之间进行权衡,其结果是在推动市场经济环境建设的同时,默认、保护、支持和激励了垄断的强化。

  弱化政府对经济活动的参与是现代市场经济的要求,政府必须在WTO原则允许的范围内干预自由竞争。因而我国下一步经济市场化改革的方向是有效地弱化和破除行政保护下的垄断,重新确立政府的纯粹经济调控者角色。而这种纯粹经济调控者角色的确立首先要求在制度上改革当前的政府业绩考核体系,其目标是在保持经济增长激励的同时,剥离企业与政府之间的特殊利益关系。这种剥离的切入点是通过进一步拓展对外开放领域,大胆引进国外竞争,有效地运用外部压力倒逼国内改革的推进,从而改变政府在与国有企业垄断博弈中的被动地位。

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