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政府改革

薛澜:公共政策过程的三种视角及其对中国政策研究的启示

作者:薛澜 林泽梁  时间:2013-05-07   浏览次数:0

  近年来中国公共政策形成过程受到各方高度关注。相关研究文献也很多。本文在系统梳理国内外解释政府决策理论的基础上,将其分为三种视角,分别是“利益权力视角”、“理性学习视角”和“理念视角”。这三种竞争性视角都为观察政府决策提供了具有洞察力的理论透镜。文章进一步考察了它们在中国研究中的应用,发现前两种视角已经普遍被吸收到解释中国政府决策的研究中,而相比之下基于理念视角的分析则少之又少。这也使得政治文化、意识形态、政策理念等对决策产生深刻影响的因素并没有得到足够的重视。同时,政治权威作为意识形态等理念的操控者,其在决策过程中的显著作用也没有得到足够的阐释。

  一、引言

  一般而言,广义上的公共政策研究可以分为两类。[1]第一类以政策为自变量,分析或测度政策结果。在相关的研究中,经济学家扮演了重要的角色。他们将竞争、垄断、信息不对称、外部性等经济学中的概念引入政策研究中,帮助决策者更好的设计和选择政策。第二类则以政策为因变量,考察政策形成过程。这类研究中,政治学家的作用则更为突出。他们致力于分析政策的由来,相应的聚焦于议程设置、方案选择过程中各方的博弈,以及制度性因素的影响。

  近年来,公共政策在中国得到了各方的高度关注,但注意力主要聚焦在具体政策内容和结果上。而同样作为政策研究重要组成部分的第二类研究,亦即政策过程的研究,往往得不到应有的充分重视。其中部分原因在于,决策者认为自己作为局内人,很清楚决策形成的过程,以及如何对这一机制进行改善,因此不需要研究者帮他们分析。对于他们而言,更有价值的是如何设计政策方案以应对现实问题,或者在不同方案间作出选择。并且,研究者由于作为政策过程的局外人,也很难对其做出透彻的分析。但是,转型期中国公共政策的形成往往涉及多方利益主体,其中基于信息,理念,和利益的博弈犬牙交错错综复杂。决策者常常高估了自己对政策制定过程的了解程度,很容易出现“当局者迷”的情况。研究者的作用就在于将不同决策主体掌握的信息拼凑起来,以形成完整的图景。更重要的是,研究者的优势还在于能够用比较科学的方法寻找规律,建立理论透镜,以增进对政府决策的理解。从更宏观的意义来说,对政策过程的探讨,能够帮助我们在政治学的宏大理论和微观经验性描述之间建立一种中层理论,从而为政治实践提供理论解释和指导。[2]

  本研究的目的在于对解释决策过程的相关理论,尤其是国际理论界的前沿工作进行系统回顾,梳理出主流视角和其中的关键影响因素,并进行对比分析,从而得出对中国研究的启示。

  二、分析决策过程的三种视角

  一个完整的决策过程研究,首先应该对决策所处的政治环境与制度进行深入的分析,以建立起对决策背景的充分理解。在此基础上,至少需要回答如下两个关键的理论问题。第一,决策过程中具有影响力的主体有哪些,起了什么作用?第二,哪些因素影响了政策方案并进而对最终决策产生影响?

  这两个理论问题构成了我们区分决策过程研究中不同视角的基础。由此,我们归纳出考察政府决策的三种视角,分别是“利益权力视角”、“理性学习视角”和“理念(idea)视角”。表1从基本观点、决策主体、决策影响因素等角度对三种视角进行了对比。需要特别指出的是,这三种视角虽然看似相互竞争,但本质上并不矛盾,而是互为补充;这种区分也不是一个绝对严格的逻辑分类,而更多是对现实研究的归纳总结。每一种视角都为我们考察决策过程提供了很好的理论透镜,帮助我们看清决策中的一部分事实。

  表1:三种理论视角的对比

  研究视角利益权力视角理性学习视角理念视角

  基本观点政府决策是某种权力结构下利益博弈的结果决策是基于公共目标理性学习的结果决策是深层理念作用的产物

  决策主体关注各类利益主体突出科学家、思想库和技术官僚的作用理念的提出者和裁决者

  决策形成影响因素利益分配结果是否与权力结构相适应政策方案的合理性,是否有助于解决公共问题政策方案是否顺应了具有合法性的深层理念

  对制度的认识制度塑造了权力结构和决策参与者的博弈行为制度影响了知识和信息的分布和流动制度影响了理念的形成、扩散和传播

  主要理论流派多元主义、法团主义、官僚政治、公共选择等政策试验、政策学习、政策扩散等社会学习、倡议联盟

  中国研究从理性、派系到“破碎的权威主义”政策试验、学习适应/

  (一)利益权力视角

  长期以来,在政府决策过程的研究中,对权力结构和利益博弈的考察占据着主流地位。在这种视角下,政府决策被视为多元主体以最大化自身经济或政治利益为目标相互竞争、谈判、讨价还价后达到均衡的结果,并与权力的分布状况相适应。相应的,政策变化源自于权力结构或利益诉求发生改变。由此,许多政治科学家都将决策结果被权力和利益所决定视为研究中的零假设。[3]这也导致了一个有趣的事实:当各政策领域的专家致力于开发严谨科学的分析工具,帮助决策者设计、优化政策方案时,相当一部分政策过程研究者却似乎没有对他们的工作表现出足够的重视,而更倾向于从权力分布和利益冲突的角度来观察决策过程。

  从这种视角出发,为了理解公共政策的形成和演变,学者们深入考察了政治家、官僚、利益集团、公众等不同利益主体在政策过程中所扮演的角色,分析各自的利益诉求和影响决策的权力。由此,形成了许多不同的理论。

  多元主义是其中影响最为广泛、深刻的理论学派,其中的经典研究包括杜鲁门对美国利益集团政治的分析[4],和达尔对纽黑文市政府决策过程的考察等。[5]在多元主义理论下,公共决策是利益集团相互竞争的结果。政府则被视为谈判平台与场所,扮演着相对中立的角色,其作用在于对利益集团斗争的结果合法化。这一观点忽略了国家和政府的自主性,明显与大多数国家的政治现实不相符。

  注意到这一不足,部分学者在延续多元主义理论以群体为基本分析单位之路径的同时,尝试将国家和政府的作用纳入到分析范畴中,发展出法团主义理论。它与多元主义理论的核心区别在于,法团主义所描述的群体并非形式自由、具有自主性、且相互竞争的。[6]相反,它们必须得到国家的认可,被政府授权在各自领域中垄断性的代表有关社会主体的利益,并拥有特许的渠道来影响决策。相应的,国家让渡出一部分权力,允许得到授权的群体参与到决策过程中。而法团之间的利益调和也在国家范围内制度化。

  法团主义虽然注意到国家和政府在决策过程中所扮演的独立角色,但其分析却仅仅停留在对国家和法团之间的关系进行描述,而没有将政府本身作为分析单位。然而,一个显而易见的事实是,如果我们承认国家和政府是重要的,那么对政府内部运行机制本身进行深入考察就成为理解公共政策过程所绕不开的环节。

  因此,一些学者开始将决策过程的研究重点转移到政府内部,真正将政府部门和官员视为必须认真考察的主体。相关研究注意到政府并非单一行为者,而是由具有不同利益和权力的行为主体所组成。行为主体的利益诉求与对政策的影响力则取决于其在官僚组织中的职位。[7]由此,形成了官僚政治理论。其中最著名的研究来自Allison对古巴导弹危机时美苏两国政府决策过程的分析。在研究中,阿里森提出了三个实证问题,并最终诉诸于官僚政治模型等来解释。[8]该模型认为,政府机构是分离的,而权力则是共享的;政府决策是多方主体遵循特定规则进行利益博弈和讨价还价的结果。权力的分布状况则是影响决策结果的关键。

  上述理论的共同特点是,着重于考察个体或群体,但对决策过程中一些结构性、制度性因素分析不足。20世纪80年代以来,对制度的关注重新返回政治学领域的研究中,并形成了“新制度主义”的理论学派。[9]理论上说,对制度的分析并不一定局限于它与权力和利益的交互;然而事实上早期的新制度主义研究却可以被归到这一视角下,被Béland称为是一种“无理念版本的新制度主义”。[10]新制度主义并非一个单纯的学派,而有着庞杂的来源。但无论是其中的哪一个派别,其基本出发点都是,制度作为政治生活中的规律性、稳定性因素,超越了个人的影响,发挥着重要的作用。它对政策结果的影响至少体现在两个方面。[11]第一,塑造了行为主体的偏好、利益及其表达途径。第二,影响了权力在行为主体间的配置。

  (二)理性学习视角

  以利益权力为聚焦的分析注意到了现实政策过程中冲突与妥协的一面,却忽视了决策中的理性成分,以及各方决策主体为解决实际公共问题所付出的努力。从实证上考虑,这样的分析无法回答为何有些看似强大、掌握权力的利益团体或组织常常在决策的斗争中失利。实际上,只要对公共利益的追求还具有哪怕是名义上的合法性,政府决策就不会仅仅是以私人利益为出发点的博弈过程。即使是最为趋利的行为主体,也需要站在公众利益的角度,用合理的观点和依据为自己所提的政策方案辩护。并且,在一个充满复杂技术细节与不确定性的政策议题中,对利益最大化的追求只能告诉我们完整故事的一小部分。[12]正如Heclo在一篇研究政策学习的开创性文章中所说,“政府不仅仅操纵权力,而且同样处于困惑中”。[13]

  因此,某种意义上政府决策也可以被视为以国家和社会的公共利益为基础,发现问题并寻求解答的过程;这个过程中不仅有冲突,更有广泛的合作。我们将这种研究视角称为“理性学习”。这一视角下,决策源于对社会问题的识别。而决策能否形成则取决于政策方案本身的合理性,即是否经过了充分的理论分析和实践检验。同时,这也意味着权力因素的重要性被淡化。在理性学习的过程中,知识与信息的创造、积累和传播就显得尤为关键。先进的知识会逐渐改变决策者对政策问题和因果关系的理解,从而体现在决策过程和政策变化中。[14]与此相应,在决策主体方面,这一视角不再聚焦于具有利益诉求的主体,而是更强调专家、科学家、思想库、乃至公共媒体的作用。

  在理性学习视角下,不同国家不同领域决策者所面临的问题具有相似性,在看似不同的国家的政治制度与各领域政策背后都存在着某种普遍性规律,因此可以分享、借鉴彼此的解决方案。[15]而制度与政策会朝着那些有利于解决问题、实现社会目标最大化的方向演进,并体现出趋同。这种论点在经济领域的研究中体现得尤为明显。例如,新古典经济学家就倾向于认为,美国政策对于市场作用的强化实现了经济的迅速增长,体现了普遍的经济规律,并将成为各国趋同的方向。由此,跨地区乃至跨国的政策学习和政策扩散也成为了研究的热点之一。

  (三)理念视角

  利益权力视角和理性学习视角都为我们理解决策过程提供了很好的理论透镜,但也存在共同的不足,主要体现在难以对政策变化的方向进行预测,也不足以解释不同国家间政策的差异。具体来说,利益权力视角仅关注纯物质层面上的因素,并不深入到政策目标和工具的分析中,难以解释为何不同国家间居于同样地位、表面上应该有类似偏好的决策主体在政策制定中的行为有所差异。而基于问题解决的理性视角虽然深入到具体政策内容中,却难以理解为何不同决策主体在面临类似问题时采用了不同的观点,从而使得不同国家和地区最终形成的政策呈现出显著差异。

  这些实证上难以理解的问题也促使研究者转向寻求新的解释。20世纪80年代末以来,社会科学领域经历了“理念”视角的回归和兴起。学者们开始注意到文化、意识形态、社会规范、因果信念等各种形式的理念和思想在决策过程中所扮演不可替代的角色,并将其引入到政府决策的分析框架中。这种视角和理性学习视角一样,承认当政策议题关乎效率问题而非零和博弈时,决策者基于公共目标所做的努力。但更进一步,在政策议题复杂度较高、可分析性较低时,问题的识别、目标的设定和解决方案的判别中都不存在客观的标准。目标往往是混乱的,问题往往是不确定的,而因果关系也总是难以断定。在这种情况下,决策过程往往为深层次的理念所左右。

  理念是人们思维活动的产物,它对政策制定的影响是全方位的。因此,进一步论述前,首先需要对理念进行恰当的分类。现有的研究中,主要依据理念所处层次、抽象程度的不同进行划分。[16]有些理念处于政策辩论的前台,往往是决策者争夺的目标;有些理念则更多作为背景而存在,被视为基础性的、理所当然的假定。[17]Sabatier构建了政策精英的信念体系模型,将信念由浅到深分为三类。最浅层次的是各种工具性信息和想法,相对容易改变。处于中间的是接近政策核心的政策定位与基本战略。最深层次的则是由根本的规范性原则构成的核心,是公理性质的,非常稳定,不容易改变。由此,他将决策视为具有不同信念的联盟相互竞争的结果。[18]

  理念对于决策过程与政策变迁的影响体现在诸多方面。第一,理念可以作为一种政策蓝图,帮助决策者提出新的方案以解决具体领域所面临的问题。[19]起到这种作用的理念通常是较为浅层的工具性、项目性理念。第二,更深层次的理念,包括政策范式、意识形态和文化等则确定了政策的基本方向并同时限制了政策方案的可能选择。换句话说,只有适应一国文化和意识形态传统的政策方案才更有可能得到决策者的认同。[20]具体来说有两个方面的原因。一方面,这些深层次的理念从认知角度塑造了决策者的思考方式,影响了他们如何框定现实问题与方案。这种作用被比喻为认知之锁,并被许多学者用以解释经济、社会等不同领域的政策。[21][22][23]Hall则在一篇研究理念、社会学习和政府决策的经典文献中指出,政策制定通常是在一种“解释性框架”下发生,并称之为“政策范式”。从这个意义,政策的持续不仅是制度性,也是理念性的。[24]另一方面,理念在决策主体间建立了较为统一的规范性判断,从而框定了政策的道德范围。[25]第三,理念还常常被用来作为政策辩论的武器,从而建立改革的合法性。[23][26]

  理念对决策过程能够发挥多大影响在很大程度上为制度安排所塑造。现有研究表明,制度对理念之作用的影响主要体现在三个方面。第一,制度像一个过滤器一样,影响了哪些理念可以接近决策者,从而为进入议程、影响政策结果提供可能。从这个角度,理念并不能自由地飘逸。[27]第二,制度影响了决策者是否有足够的权力推动其所倡导的理念,形成政策结果。[28]第三,制度影响理念的作用能否长期存续。一般来说,如果一个国家的权威动荡易变,那么理念对政策影响就难以持续。

  在这一视角的研究中,理念与利益的关系是绕不开的话题,某种程度上也体现了理念视角与利益权力视角的争论。早期的利益权力视角将理念视为无关因素,认为它只是行为主体实现自身目标、或帮助表达自身偏好的工具,本质上可以被约化为客观利益。在理念视角兴起后,一部分学者开始尝试证明理念独立于利益的作用。Blyth认为,进一步的研究应该在方法论上设法证明理念作为独立变量的作用,并以理念为中心进行分析,而不应该仅仅将其视为用以弥补制度视角之不足的功能性因素。[29]在类似思路的指引下,相关学者虽然不否认利益等因素的影响,却仍然尝试去证明许多政治行动是为纯理念所驱动的。其中较为典型的研究是Parsons对法国等国家在欧盟形成过程中所作决策的考察。[30]在方法上,他试图寻找与客观物质利益形成“正交”关系的理念,以突出理念的重要作用。

  另一部分学者则指出,理念和利益是相关的,不能简单分为两个变量。那种试图将理念作为独立变量,与利益一起放在回归方程中的思路是有误导性的。[31]这种相关体现在几个方面。第一,理念能够塑造行为主体的政治利益和政策目标。[32]建构主义者甚至会认为,利益本质上是一种理念的建构,而非由客观物质条件所决定。[33]第二,利益反过来影响政策参与者会接受并追求哪些理念。一个显而易见的事实是,当理念符合主要决策者的利益,为其所倡导时,更容易被推动进入议程并影响政策制定过程[34]。对于理念能否独立于利益发挥作用,Gao提供了一个很有启发的回答。他认为,如果将行为主体改变前所认同的利益作为依据,那么理念对决策过程的影响就是独立的;而如果我们用改变后新的利益界定作为参考,那么理念对政策结果的影响就无法与利益区分。[35]

  三、中国决策过程的研究与启示

  上述三种视角互相补充,为观察中国政治现实提供了很好的借鉴。长期以来,中国政府决策过程的研究一直深受西方理论的影响。并且,和西方研究相似,利益权力视角在相当长一段时间内占据了主导地位。研究者,尤其是西方学者在观察中国政府决策时,总是倾向于戴上一种“政治现实主义”的眼镜,将目光聚焦于其中的利益冲突和博弈。而理论流派则经历了从精英视角到派系斗争,再到官僚视角的转型。[36]

  具体来说,对中国政治生活与决策过程的早期研究倾向于认为政策制定的权力垄断为少数高层政治精英所垄断,体现其个人偏好。后来,西方学者们发现这种强调少数政治精英个人偏好和垄断性权力的方式无法解释中国政治的全部。他们注意到中国政治生活中存在着不同意见,从而打破了先前决策研究中单一行为主体的假设。由此,研究转向对共产党内部非正式关系的考察,分析这种关系对于决策的影响,由此形成了中国政治与决策研究的派系视角。[37][38]

  1980年代后,政府工作中心全面转向经济建设,具备业务能力、掌握核心信息的官僚机构之重要性显著提升。权力的来源也从对个人的依附,逐渐转向对正式科层体系下职位的依附。这个过程中,部门间的冲突成为决策过程中最为直接、显著的矛盾。与此相应,研究中国政府决策的学者的也开始逐渐将关注点转移到官僚机构和正式的制度安排。

  1991年,著名中国问题研究专家Lieberthal和Lampton提出了“破碎的权威主义”模型,成为分析中国中央政府决策过程最重要的理论。[39]该理论将部委视为中央层面上最重要的决策主体,指出权威的分散使得没有任何部门可以在跨部门决策中占据主导地位。与此同时,每个部门也具有自身的利益诉求。由此,跨部门决策并不是一个“择优”的过程,而被视为部门讨价还价、折衷平衡的结果。[40]在其后的20年间,“破碎的权威主义”理论得到了广泛应用,某种程度上迄今为止西方学者对中国决策的研究仍然没有脱离这一框架。[41]

  正如前文对利益权力视角的分析中所指出,这样的理论透镜给人以很好的启发,但过分强调其中的利益因素,难以帮助我们深入考察决策中的问题识别、目标设定和工具选择,而这又是分析决策过程所无法绕开的。因此,一部分学者从这种利益权力分析中脱离出来,转向从政策试点、政策学习、知识运用等角度来研究政府决策的形成乃至政策变迁过程。其中典型的研究包括王绍光对政府学习适应能力的考察[42]、德国学者韩博天对政策试点的分析[43]、以及Halpern的“竞争性说服”理论等。[44]从决策主体来看,理性学习视角的引入也意味着对参与主体的观察从体制内的行政官员或政治精英,扩展到体制内或体制外的科学家、专家和思想库。[45][46]

  相比前两种视角在中国研究中的广泛应用,理念视角则没有受到足够的重视,与之相关的国内研究少之又少。对于理念视角在国内研究中的缺失,笔者认为主要有两个原因。首先,深层次理念在决策过程中通常作为背景而存在,被视为基础性的、理所当然的假定。这意味着在长周期的政策变迁中,理念变化对政策转型的影响非常突出;然而如果仅仅聚焦于某一次具体决策的经过,那么其影响力则容易被忽视。而前者正是中国决策过程的实证研究中所相对缺乏的。其次,从方法上看,理念这一概念过于抽象,很难被定义与操作化。再加上,国内对决策过程的实证研究受限于访谈等一手资料很难取得,以公开资料为主,进一步增加了理念视角的研究难度。

  相关研究中,比较突出的是赵德余对意识形态在中国医疗卫生政策制定过程中所起作用的分析。[47]对意识形态在决策过程中所起作用的考察是理念视角研究中必不可少的组成部分,但仍然远远不够。毕竟,影响决策过程的理念远不只有意识形态,还包括相对具体的政策理念与范式,以及更为深层次的文化性因素等。并且,理念的影响不仅在于对政策目标具有规范意义上的约束和影响,还体现在从认知层面塑造了决策者对政策问题和因果关系的思考与判断。甚至,理念还从根本上塑造了决策者主观的利益诉求。其中的作用机制和强度,都是下一步研究中所应该着重考虑的。不将这些因素和机制纳入到分析中,就难以真正理解决策中的问题识别、目标设定和工具选择。

  最后,从理念的角度来观察中国的决策过程,还有助于深入考察政治权威所扮演的角色,这也是另外两种视角所欠缺的。具体来说,主流的官僚理论中,政治权威缺乏足够的时间、兴趣和信息来探究政策细节,其作用主要在于对官僚间达成的共识进行认可,扮演着一个相对中立的角色。在理性学习视角下,政策方案客观上是否科学合理才是影响决策能否形成的关键因素,相比之下权力并没有那么重要,从而政治权威的作用也被淡化。而在理念视角下,政治权威的影响力则可以被重新认识。原因在于,在中国的政治体制下,政治权威在意识形态、政策框架等各类深层理念的确定过程中发挥了当仁不让的主导作用,从而间接影响了具体政策的选择。[48]

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  (作者:薛澜,清华大学公共管理学院教授、院长;林泽梁,清华大学公共管理学院博士研究生,北京100084)

  Three Perspectives to Understand Public Policy Process and their Implications for China Study

  Xue Lan Lin Zeliang

  [Abstract]The public policy making process of China has been highly concerned by all parties during recent years. There are also a large number of related research literatures. Based on a systematicliterature review, this paper classifies current theories into three perspectives: power-interest, rational learning and ideas. These three competitive perspectives all provide insightful theoretical lenses for the observation of government decision-making process. The paper further examines the application of these perspectives in China study. Based on the examination, we find that the former two perspectives have been widely usedfor the study of China’s government decision-making process; by contrast, empirical studies based on the idea perspective are rare. As a result, some ideational factors that do shape the formation of public decisions, such as political culture, ideology, and policy ideas, have not received enough attention. Besides, as the controllers of some special types of ideas, such as ideology, the significant roles played by political authorities are not well illustrated.

  [KeyWords]public policy, decision-making process,power-interest,rational learning

  [Authors]XueLan is Professor and Dean at School of Public Policy and Management, Tsinghua University. Lin Zeliang is a Ph.D Candidate at School of Public Policy and Management, Tsinghua University. Beijing 100084

来源:《中国行政管理》 [关闭] [收藏] [打印]

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