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政府改革

薛澜:论我国政府与社会组织应急管理合作伙伴关系的建构

作者:薛澜  时间:2013-07-15   浏览次数:0

  重大突发事件中的社会组织参与对我国应急管理制度变迁有着重要影响。社会组织已成为国家治理结构体系不可或缺的重要力量,应急管理作为国家公共治理体系的重要组成,[1]必须回应治理变迁趋势以及新时期我国社会发展特征。有效整合社会资源和社会力量参与应急管理工作的体制机制设计已成为我国应急管理制度建设的紧迫任务。

  一、社会组织应急管理功能分析

  我国社会组织参与应急管理领域的宏观策略分别为技术介入策略理念、行动介入策略、资源介入策略以及理念介入策略。具体地,技术介入策略则是通过社会组织的专业技术优势参与到应急管理过程,行动介入策略则是指社会组织利用自身专业优势与能力实际投入到应急管理的运作实践之中,资源介入策略是指社会组织通过款物保障应急管理运转所需的资源基础,理念介入策略是指社会组织拥有强调通过理念与价值倡导使个体、群体、组织乃至整体社会的应急行为模式发生转变。如果将应急管理过程划分为风险管理、危机管理、恢复∕善后管理,结合社会组织在应急管理中的宏观策略,可演绎出社会组织在应急管理不同阶段的功能图景。表1社会组织的应急管理功能矩阵(略)

  首先,社会组织技术介入策略背景下,在风险管理阶段,社会组织利用专业优势,为风险确认与评估提供技术支持,使政府部门能更理性地进行风险管理,而社会组织在群体脆弱性识别上也有用其草根优势,社会组织的专业参与也为政府各项公共政策提供风险评估支持,专业性社会组织的应急参与为预测预警及风险消减技术发展提供支持。在危机管理阶段,通过专业救灾组织的参与能够在信息收集、应灾技术以及应急决策等方面提供帮助。而在灾后管理阶段,社会组织的专业且独立的优势可为危机调查、应急效果评估及重建规划提供服务。其次,社会组织行动介入策略背景下,在风险管理阶段可作为风险治理重要主体,改善风险沟通效果,通过组织实施减灾项目,干预群体权利与资源可得性差距,消减群体灾害脆弱性水平,通过培训演练来提升志愿者乃至社会的应灾技能。在危机管理阶段,社会组织通过其动员与社会服务能力,在灾区开展救援、灾民照顾、灾情沟通以及疏散与避难服务。恢复阶段则可结合社会组织常态组织目标投入到社会重建与发展的教育、文化、卫生、环保、扶贫以及其他专项减灾与恢复等项目之中。再次,社会组织资源介入策略背景下,在风险管理阶段,其功能主要体现在风险消减项目及公共基础设施建设的资助方面。在危机管理阶段,社会组织则注重应灾救援相关人、财、物的供给及管理方面。在恢复管理阶段,社会组织则能够吸收更多社会捐助,为灾后重建提供资源支撑。最后,社会组织的理念介入策略背景下,在风险管理阶段,在微观层面,通过风险文化培育即通过对个人安全意识与责任教育来改善个体风险认知与行为转变,在宏观发展理念层面,注重人与自然、发展与灾害之间的关系处理上。

  二、我国政府与社会组织应急合作模式

  可将我国政府与社会组织应急管理关系模式利用二维进行四分:其一,应急管理服务差异性维度即社会组织与政府部门的应急管理服务内容相似程度。其二,社会组织在政府应急管理制度中的嵌入性维度即社会组织是否获得合法性或被应急管理正式制度所吸纳。那么,我国政府与社会组织应急管理互动模式主要可体现为补充模式、互补模式、替代模式、疏离模式。

  其一,补充模式。在应急管理服务内容上,社会组织与政府部门具有同质性,同时,在应急管理制度中拥有合法性与行动空间,可在灾变情境下协助政府回应社会需求,在各类灾害中可以补强政府应急管理能力。其二,替代模式。一些社会组织未获得合法性或未被应急管理制度所吸纳,且与政府部门应急服务内容同质,社会组织利用其草根性与组织弹性可快速提供应急管理服务,随着灾害危机进入稳定期,政府部门重新占据服务主导权,逐渐压缩社会组织活动空间直至替代,此类关系模式也成为我国政府与社会组织应急管理合作的重要特征。其三,互补模式。社会组织与政府部门在应急管理服务项目上存在着较强差异,社会组织利用其专业优势提供政府部门所无法提供的应急管理服务,同时,此类社会组织的制度嵌入程度较高,能够通过体制吸纳与契约关系等途径与政府形成有效互补。其四,疏离模式。一些社会组织未能获得合法性认同而无法被有效纳入应急管理体系,虽然可以弥补政府应急功能与社会需要之间的差距,但终因活动空间与地位问题而呈现出制度外参与情形,与政府应急管理体系难有互动,应急参与随意性与临时性特征显著,应急力量未能有效聚合。

  三、我国社会组织参与应急管理的困境与挑战

  (一)社会组织参与难以贯穿应急管理全周期过程,呈现片段化、碎片化与被动化倾向

  应急管理被视为是由减灾、整备、反应、恢复所构成的动态循环过程。显然,应急管理不仅只有灾害反应与恢复两个管理阶段,而一旦忽视减灾与整备的重要性,便会形成“重反应,轻风险”的管理倾向,而“应急失灵”可能引致一系列管理后果。[2]从参与阶段来看,社会组织参与应急管理工作主要集中于救灾与灾后恢复阶段,而对于减灾与整备阶段的应急管理参与则十分有限。

  (二)社会组织灾害救助项目开发与专业能力不足,导致政府与社会组织间的合作关系难以维持

  社会组织功能及其相应项目开发主要针对非灾变期的各类社会发展需要,而对于灾变期的灾害救助专业服务能力与项目缺乏建设。由灾害危机的社会影响而产生的需要可划分为“反应引致需要”(response-generated demands)与“事件引致需要”(agent-generated demands)。[3]前者聚焦正式反应体系的应灾作用,后者强调对于事件引致的多样化社会需要的回应。政府行为存在“趋中性”即政府出台政策、提供服务时难以照顾到一些特殊的边缘群体,或者只考虑到这些群体的一般性需求,而难以估计到他们的某些特殊需求。[4]灾变事件中社会组织专业能力与特色服务项目的缺乏而出现“志愿失灵”情形,导致在救灾与恢复重建阶段较容易被政府所替代而被挤出应急参与体系,政府与社会组织间的合作关系难以有效维持。

  (三)社会组织救灾网络未能搭建,政府与社会组织之间以及各类社会组织之间缺乏有效沟通与协作机制

  社会组织的能力、目标、服务对象及活动范围存在差异,面对灾害危机的不确定性环境时,组织沟通不畅常常导致政府与社会组织缺乏基本了解,社会组织间的灾害服务协作出现困境。当前我国应急管理体系中尚未出现全国性或区域性具有影响力的应灾社会组织网络,各个社会组织仍然各自为政,“并没有办法起到NGO监督政府以及灾后重建这两块最合适NGO着力的效果”。[5]而在政府与社会组织应急合作机制建设层面,应急管理信息管理系统的不完善导致资讯无法共享,资源呈现出重复配置、资源浪费等情形,更难以达成社会组织与政府间的联合应急行动。政府应急管理信息系统难以保障自身技术性、权威性、共享性、及时性,导致社会组织难以分享资源与信息而无法有效瞄准灾害脆弱区域及群体在灾前、中、后的需要。

  (四)危机政治使正式应急管理体系与社会组织从合作走向替代,导致社会组织参与应急管理可持续性与激励性不足

  政府的灾害危机事件应对工作可以由“管理”与“解释”两部分组成,[6]管理即是对灾害事件的技术性与制度性应对,而解释则是对于由灾害事件引致的国民情绪管理。危机管理亦被视为一个由“合法性”、“去合法性”、“合法性再生”构成的动态过程。[7]政治-行政传统下,灾害危机事件的应对被视为政治工程,将危机发生当作是政治合法性的表现场域并依据政治逻辑来处理。在巨灾背景下,政府资源与能力暂时无法满足应灾需要,为社会组织参与应急管理提供了空间。而一旦灾害危机进入到相对稳定期或是灾后重建阶段,政府为了维持与巩固其合法性基础,会利用自身资源逐将应急管理事务重新纳入到政府正式应急体制之中,使得政府与社会组织的关系从合作走向替代,将社会组织挤出应急管理,其结果必然打击了社会组织的合作积极性。

  (五)政府往往以社会组织“地位”为导向评判其应急管理参与,难以有效发挥社会组织的应灾比较优势

  我国社会组织管理模式使得社会组织的功能发挥必须依赖政府部门所给予的地位认同,地位优先的思考模式漠视了社会组织功能多样化的重要性。政府对于社会组织参与应急管理没有切实从社会需要以及应急功能优化视角出发。面对复合型、深度不确定性的应急管理情境,社会组织由于缺乏地位认同,而被长期隔离在应急管理制度之外,导致制度外应急参与现象普遍。虽然此类社会组织拥有比较优势可以为应急管理事务提供支持,但却容易出现随意性、临时性、碎片化的应急服务,其可持续发展能力不足,导致政府部门与社会组织的互补合作模式缺乏基础。

  (六)政府对社会组织间的应急参与缺乏灾前培育与制度建构,存在政府责任缺位现象

  救灾中的组织合作通常是以灾前合作关系培育以及制度建构为基础。在我国应急预案体系中,社会力量的参与作为一个基本原则被强调,而对具体纳入、淘汰、培育以及合作方式却缺乏深入制度建构。显然,被动、事后、临时性的合作关系常常缺少制度支持,除了一些社会组织能够进入到应急救援与恢复体制与机制设计中,大多数社会组织未能在灾前参与到应急管理过程。尤其对于灾害中兴起的群众自组织,政府部门更需要对其行动方式与作用进行有效引导与培育,参与方式与途径的制度建构不足可以被视为政府对社会组织的能力培育责任存在缺位。

  四、政府与社会组织应急管理

  合作伙伴关系的建构路径(一)实现政府与社会组织应急管理全过程合作,明晰社会组织在应急管理各阶段的角色与功能

  在风险管理阶段,作为应急管理事务中的基础前端性、常态制度性特征显著的阶段,需要强调将风险管理目标与社会组织常态组织目标体系进行整合。其一,整合社会组织的风险评估、发展规划、预案编制以及减灾技术功能,通过识别与整合现有社会组织目标体系,通过制度吸纳或契约合作形式达成与政府应急功能互补,以满足风险管理对于风险分析评估的技术性、科学性、客观性要求。其二,将社会组织视为风险治理参与主体以及群体应灾能力培育者角色。社会参与作为风险沟通的基础,社会组织可以作为重要参与主体,保障风险管理政策产出的合法性、科学性、有效性。而社会组织的基层行动能力与行动项目,能够深入到社会群体之中直接开展相关减灾项目、设施建设、志愿者培训、脆弱群体发展等。其三,利用社会组织资源体系达成风险消减目标。利用社会组织的资源能力弥补政府能力之不足,对基础设施建设、减灾设施与设备投入、应急演练等方面进行补充。其四,灾害风险管理的根本是要推动文化转变,[8]整合社会组织在倡导公民个人与整体社会认知观念转变的能力,树立个人安全文化,形成“人人负责、从我做起”的风险责任观,增加组织与社会对于风险与危机的理性认知与行为转变。

  在危机管理阶段,面临具有不确定性、威胁性、联系性、紧急性的管理环境,强调快速而合理的应急反应,虽然社会组织的常态目标体系与灾变需求存在差距,但可以充分发挥社会组织的志愿主义特征,统筹协调社会组织加入到政府应急反应体系。其一,将社会组织有机嵌入到应急反应的信息系统、决策系统、评估系统、指挥系统,发挥社会组织的草根性、专业性、技术性优势。其二,对社会组织的救灾功能与政府类似情形,进行救灾功能归类管理。将救灾功能结构化,有利于发挥社会组织在灾区一线救援、灾民照顾、灾情沟通、疏散与避