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政府改革

王绍光 樊鹏:党中央如何实行集体领导?

作者:王绍光 樊鹏  时间:2013-07-25   浏览次数:0

 

  集体领导模式的视角聚焦政府体制内部,尤其是政治体制金字塔的顶端,即最高领导群体。1980年2月29日,经过长达一年的公开讨论,中共十一届五中全会正式通过了《关于党内政治生活的若干准则》。“文化大革命”后制定的《准则》是一部凝聚了几十年党内政治生活正反两方面经验教训的党规党法,它明确规定,“集体领导是党的领导的最高原则之一。从中央到基层的各级党的委员会,都要按照这一原则实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。”[1] 

  换句话说,中央政治局及其常委会也必须实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。的确,早在1927年5月,中共五大就提出“中央应该强毅地实行集体的领导,从中央、省委以至支部”。[2]此后,集体领导逐步变为实现党的领导的基本原则之一。[3] 1980年,邓小平在总结国内外社会主义国家政权建设的历史经验时指出: “从遵义会议到社会主义改造时期,党中央和毛泽东同志一直比较注意实行集体领导,实行民主集中制,党内民主生活比较正常。可惜,这些好的传统没有坚持下来,也没有形成严格的完善的制度。”[4] 

  需要指出的是,不少人误以为,自从1943年以后,中共最高层就没有实现过集体领导制,理由是1943年3月20日,中共中央政治局会议通过的《中共中央关于中央机构调整及精简的决定》规定:书记处“会议中所讨论的问题,主席有最后决定之权”。其实,这个《决定》规定,党的一切重大问题的决策权在中央政治局,而中央书记处是根据政治局所决定的方针处理日常工作的办事机关。作为政治局主席的毛泽东,对政治局讨论的问题,没有“最后决定之权”;但作为书记处主席的毛泽东就书记处“会议中所讨论的问题”,有“最后决定之权”。这里的“最后决定之权”相当于今天国务院总理在行政首长负责制下享有的最终拍板权。更何况,1944年5月,中央书记处停止了工作,毛泽东作为中央书记处主席的“最后决定权”也因此停止了(参见李东朗:《毛泽东“最后决定权”问题评析》,载《中共党史研究》,2007(2))。即使1957年以后,毛泽东也不能完全一个人说了算。1962 年1 月30 日,毛泽东在七千人大会上讲:“党委的领导,是集体领导,不是第一书记个人独断。在党委会内部只应当实行民主集中制。第一书记同其他书记和委员之间的关系是少数服从多数。拿中央常委或者政治局来说,常常有这样的事情,我讲的话,不管是对的还是不对的,只要大家不赞成,我就得服从他们的意见,因为他们是多数。”  

  改革开放之后,集体领导模式一步步制度化起来,它至少包括以下五个要素:(1)党的各级领导班子(包括中央政治局)应当制定、完善并严格执行议事决策规则[5];(2)凡属全委会或常委会职责范围内决定的问题,必须由集体讨论决定,任何个人或少数人无权决定重大问题[6];(3)书记只是党的委员会中平等的一员,与其他委员不是上下级关系[7];(4)在讨论议题时,应允许委员们畅所欲言,充分发表个人意见,会议主持人应末位表态;(5)如需进行表决,实行一人一票,赞成票超过应到会人数的半数为通过。 

  既然有票决的成分,为什么还把集体领导制归为“磨合”一类呢?这是因为集体领导制下的票决有四个前提:(1)决策前要广泛征求意见,尤其是各决策参与方的意见和下级相关决策主体的意见,力求通过协商、协调达成一致意见,意见不一致的,一般不上会;(2)讨论决定重要事项之前,委员们之间应当进行充分酝酿,酝酿不成熟的议题不得提交会议讨论并决策[8];(3)讨论后,由会议主持人集中讨论意见,进行决策,只有需要表决的,才提请会议表决;(4)如表决时发现对重大问题有不同意见,且双方人数接近,除在紧急情况下必须按多数人的意见执行外,一般应当暂缓作出决定,待进一步调查了解、充分交换意见后,再提交下一次常委会讨论表决。[9] 

  相对于个人高度集权、个人凌驾于组织之上的家长制模式,集体领导模式的优势相当明显,因为后者依靠的是领导集体全体成员的智慧和经验,而不是个别成员的智慧和经验。然而“集体领导”终归是个小圈子,如果这个模式仅仅意味着小圈子内部的集体决策,其优越性十分有限。更何况,中共所实行的“集体领导”本来就“不意味着仅仅依靠几个领导成员的个人智慧,而是通过每个领导成员广泛联系群众,反复调查研究,集中广大群众的聪明才智,充分反映他们的意见和要求”。因此,“集体领导”只是中国决策模式的一个重要特色,而不是这个模式的全部。[10] 

  [1] 《关于党内政治生活的若干准则》,见http://newsxinhuanetcom/ziliao/200502/04/content_2548139.htm 。 

  [2] 中央档案馆:《中共中央文件选集》,第3 册,88页,北京,中共中央党校出版社,1989。  

  [3]参见肖一平、施友松:《民主革命时期党的集体领导制度述评》,载《中共党史研究》,1988(5);孙业礼:《也谈民主革命时期党的集体领导:与肖一平、施友松商榷》,载《中共党史研究》,1989(4)。 

  [4]邓小平:《党和国家领导制度的改革》(1980年8月18日),见《邓小平文选》,2版,第2卷,330页,北京,人民出版社,1994。  

  [5] 1987年底,党的十三大上曾通过《十三届中央政治局工作规则(试行)》、《十三届中央政治局常务委员会工作规则(试行)》、《十三届中央书记处工作规则(试行)》等三种党内法规;2002 年底,十六届中央政治局会议又曾通过《十六届中央政治局工作规则》。现在,省市县各级党委常委会都制定了自己的议事决策规则。目前,政治局会议已形成每月一次会议的惯例;政治局常委会则一般一至两周召开一次,中央书记处负责处理中央日常工作。同时,中央的议事规则已比较制度化、规范化,明确规定了哪些问题应该由常委会讨论,哪些问题应该由政治局会议讨论,哪些问题应该由全会讨论。参见杨琳:《中央集体领导制度走向成熟包含承上启下作用》,载《瞭望》,20110627。 

  [6]1986 年11 月,邓小平对来访的意大利总理贝蒂诺·西拉克西说:“我们实行的是集体领导,有事情大家一块商量决定,我自己只起一份作用。这几年我做的工作很少了。”参见《邓小平年谱( 1975—1997) 》(下),1150页,北京,中央文献出版社,2004。 

  [7]为此,中共十二大通过的新《党章》决定废除存在多年的主席制,中央只设总书记(参见王春玺:《邓小平对建立中共中央总书记制与集体领导体制的贡献》,载《政治学研究》,2008(6))。党的十六大以后,对中央领导集体的表述发生了进一步的变化,从“以江泽民为核心的党的中央领导集体”变为“以胡锦涛(或习近平)为总书记的党中央”,目的也是为了突出中央政治局及其常委会内部的平等。  

  [8] 2001年7月,江泽民在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中提出了“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的“十六字”决策方针。 

  [9]以上四条的依据是各地通过的中共省委、市委常委会议事决策规则。有理由相信它们的模本是中共中央政治局的规则。 这四个前提完全体现了“磨合”精神。 

  [10]《坚持党委的集体领导原则》,载《人民日报》,19790201。

    (本文摘自王绍光、樊鹏著:《中国式共识型决策:“开门”与“磨合”》,中国人民大学出版社2013年6月出版,这是国内首部解读中国政府决策模式的著作)

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