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政府改革

王绍光 樊鹏:中国最高领导人如何参与和影响国家决策

作者:王绍光 樊鹏  时间:2013-07-25   浏览次数:0

 

  中国政治体制中的最高决策者,是研究中国政治体系运作不可忽略的一个环节。新中国成立至今,经过几代中央领导集体的演变,中国的领导机制已经发生了不小的变化,但是关于今天最高决策者及其领导机制在体制中的角色和运作,人们其实并不甚清晰。在众多观察视角中,分析最高决策者如何参与、影响国家决策以及如何亲自作出决策,是一个可能的选择。 

  围绕最高决策者在决策体系中的角色,较常见的认识有两种。第一种观点认为,中国的最高决策者无所不能、无所不为,中国政府的所有政策都是最高决策者一手操控的,这也就是说“领袖即体制”。显然,这种对中央集权制的误解是出于对中国的不熟悉,或是故意曲解。第二种观点则恰恰相反,认为中国体制的高度分权化特征和中央政府的分块管理,使得最高决策者的角色十分有限,最高决策者几乎没有能力真正贯彻他(他们)的政策目标,这就是“碎片化威权主义”理论在分析中国最高决策者时的视角。 

  这一理论的代表人物李侃如在研究中曾这样评价中国的体制,他说,由于普遍存在的权力分散,在解决一个问题时,通常需要相关部门和官员之间的大量协商,许多决定是在国家机构中相对较低的层次上作出的,而中央通常会通过明确表达政策路线目标的重大政策声明来指导下级,以便达成共识。李侃如认为,这样的方式在毛泽东时代十分有效,因为这一时期意识形态的普遍作用非常有助于取得这种协调一致,然而改革开放使意识形态丧失了它作为中央协调和贯彻其重点工作的可用资源的作用。而“在中央意识形态削弱的情况下,除了广泛的协商,没有什么其他方式能让这种体制有效运转”。 

  同以上两种观点相比,本书关于新医改决策过程中最高决策者参与情况的分析,为我们了解今天中国最高决策者及其领导机制,提供了一个不太相同的画面。决策体制中的最高决策者,既不是无所不能、无所不包,也不是“碎片化威权主义”描述的那样手足无措、难以作为。从医改决策来看,最重要的问题似乎并不在于最高决策者是否发挥作用,而在于他们到底如何发挥了作用,这包括到底通过何种方式影响决策、引导决策乃至最终拍板定案。 

  这项研究发现,尽管当今中国距离李侃如所说的毛泽东时代已经过去数十年,但意识形态因素对于决策过程仍然具有十分明显和重要的影响,最高决策者在重大社会政策领域通过意识形态凝聚共识的能力并没有像想象中的那样被弱化。在新医改决策过程中,我们看到,最高决策者是先进执政理念的创造者和传播者,也是通过政治智慧和现行体制将先进的执政理念转化为普罗大众真正福祉的实践者。正是最高决策者在关键的历史时刻,成功地启动了医疗卫生领域的改革,树立了以“人人享有基本医疗保障”和“恢复医疗服务公益性”为核心的指导思想,并将医疗领域的改革与新时期全面建设小康社会以及建设社会主义和谐社会的国家发展战略联系在一起,通过营造共识、把握方向,积极引导并推动改革沿着既定的大方向向前发展。 

  政策制定工作启动后,中央并没有将决策完全放权于部门之间的协商。相反,最高决策者通过控制决策步骤,一直引导着决策进程的发展深化,不仅督促决策部门加快探索、协商的步伐,而且驱动决策部门扩大政策咨询的范围,提高民众在政策制定过程中的有序参与。从全部决策环节来看,虽然绝大多数决策是在中央体制中较低层次上进行,但是重大决策环节的共识无一不是在最高决策机制的引导下完成的,如果缺乏最高决策机制对决策步骤和目标的引导,自下而上的共识凝聚就可能不会如此顺畅。最高决策者甚至还在许多关键的政策环节亲自拍板,作出了重大决策抉择。 

  本书的分析表明,最高决策者在重大公共决策过程中参与程度和影响力的提高(具体表现在不仅通过提供宏观指导思想和意识形态凝聚共识,而且具体参与关键决策环节)与最高决策者不断探索加强决策的方式有着直接的关系。改革持续改善了中国最高领导人获取信息的质量和数量,除了体制内部的民主集中制、各种会议、内部文件、内部智囊以外,最高决策者还通过调研、考察以及各种其他方式广泛听取各方面的意见和建议,甚至各种政策研究群体和国际组织的声音也开始进入到最高决策者的视野,使得决策者赖以决策的基础发生很大改变,不仅对有待决策的问题认识得更全面、更深入,而且对决策将要实现的目标把握得更清晰,这有利于推动其直接介入决策过程,把握决策大方向。 

  最高决策者在重大公共决策过程中之所以能够在关键环节作出决策,同样有赖于中央极富特点的决策机制。在中央,既有不同层次党政会议这样一种法定程序作为集体决策机制,而且建立了各种阶段性的领导机制,集中推动决策的落实。前者在很大程度上是中国共产党的历史制度遗产,而后者则是中国最高决策者在改革进程中不断摸索、总结经验的结果。这是一种结合了法定制度与临时机构、决策部署与决策实施的体制机制。通过这样一种富有弹性的决策机制,既充分调动了部门决策和部门协商的积极性,又保证了在融合各方意见的基础上适时拍板定案、形成决策,避免了政策的久拖不决。

  (本文摘自王绍光、樊鹏著:《中国式共识型决策:“开门”与“磨合”》,中国人民大学出版社2013年6月出版,这是国内首部解读中国政府决策模式的著作)

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