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政府改革

改革路径与收权博弈

作者:  时间:2013-11-13

  不到最后一刻,始终难以窥见北京三中全会的细枝末节。

  那么,三中全会究竟透露了什么结论? 目前看来有两点,第一维持改革大方向不变,其次则是收权。地方与中央之间博弈,一直是笔者对于中国经济的观察点之一,而习李新政的着力点也在此间。例如11月9日在南京经观读书会与独立经济学家袁剑的对谈中,笔者即表示未来习李新政存在“收权”的趋势,体现为三点:强化中央权威、事权上收、增加条条管理力度。如今来看,这一判断显然在《公报》中得到验证。

  今年三中全会和中共十八前夕,笔者都在北京。对比去年高涨的八卦热情,今年似乎平静得多,各路意见领袖此前固然提出针锋相对的议程,临近会期之际,双方却达成一个基本共识,那就降低对于三中全会的预期。

  这就是游戏规则。即使不少言之凿凿事前看过文件的内部人士,对于最终会出台哪些政策措施亦无十足把握,少不了一脸暧昧。唯一的方法就是等待,一旦当三中全会公报出台,全民聆听官方电台、新闻联播的镜像再现,《公报》中的每个句子也被反复研读引申。

  目前看来,预言似乎正在自我实现,又该如何解读《公报》? 会议审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,强调“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”

  这首先说明,纵然《公报》方案不一定让每一个人都满意,但而目标是明确的,未来方向是进一步深化改革,市场的地位也得更多重视。全文提到“改革”59次,对比之下,十七届三中全会中公报中出现了31次,十六届三中全会公报出现了26次,本次“改革“出现的频率已经超过上两届的总和。“改革”一词历经十年两届三中全会的变化,不仅仅说明北京高层改革的决心,也呈现了公众对于改革的期待日益加大,而改革呼声越高之际,或许也正说明改革改革阻力越大。

  也正因此,《公报》中提到了设立两个机构:中央成立全面深化改革领导小组与国家安全委员会,其中改革领导小组“负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”。这算是会议亮点之一,使得人们联想起重设八十年代体制改革委员会的呼声;体改委在当年被视为超然利益改革促进改革的机制。熟悉中国制度的对于“小组”这一特色形式必然不会陌生,它事实上是中国政治变化的重要权力推手。值得注意的是,当年体改委是国务院下属机构,而此次设立的全面深化改革领导小组看起来隶属中共中央。

  也正因此,正如开篇所谈,本次会议透露另一个信息在于,未来中国改革不仅仍将深化,而且将会呈现权力向中央收紧的趋势。

  站在大时代来看,中央与地方之间收权与放权的关系也是中国经济重要维度,经济上的分权导致地方竞争以及市场分割成为经济一大特色。中国改革开放三十年,地方竞争曾经是中国增长奇迹的动力之一,这也源自分权的激励,无论体现为财政还是晋升;但伴随着地方政府的发展热情以及逐利本能缺乏有效约束,其行为模式与以投资驱动发展的经济模式过度嵌入藕合,最终使得不少地方政府由当地市场的维护者异化为一个重要参与者,地方竞争也有演变为筑底竞争之嫌。

  上一个十年,拜加入WTO与90年代改革之赐,中国经济总量跃居第二,人均GDP翻了数倍,我曾经将其总结为“胡温景气”。地方政府的经济活力在过去也被极大释放,同时对其约束问题也在过去十年面临极大考验,这也是理解从“胡温景气”到“习李新政”之间的经济逻辑:要进一步发展,必须约束各级政府的“闲不住的手”,进一步给市场放权,只有如此也才可能真正发挥“市场配置资源的决定性作用”;以此观之,权力向中央的集中并非无的放矢。

  更进一步,当前一方面需要约束地方政府而收权,但也另一方面也必须鼓励政府政府更多创新,尤其是对于市场的“让权”。收权以推进改革,放权以扩展市场,其间的微妙平衡与紧张互动该如何把握?这将是中国故事的重要戏码。

  目前公报只是施政方向,而路线图仍旧有待细化,比如此前热议的二胎、户籍等政策利好暂时没有明确,具体议程以及相关诠释必然成为下阶段的焦点。魔鬼总在细节之中,目前一种共识在于,进一步的改革必然涉及到对政府自身的改革。历史上,这是一个难题,如何能够依赖各部门、各个地方政府、各个官员对自己“壮士断腕”呢?《公报》给出的路线图是强化中央的领导,强化顶层设计。的确,如果执行的改革发展政策能够得到民众的支持,则来自顶层的强有力的推进可能是有效的方式,以排除可能有的阻力。历史上,来自最高层强力推进而获得成功的改革早有先例,远的如商鞅变法、俄罗斯彼得大帝改革,近的如普京执政。

  换言之,集权还是分权并不是历史进退的唯一标准,重要的是能否真正推进彻底的的市场化改革。历次中共三中全会中,最为人记忆的来自1978年的三中全会。这一年改变了中国以及很多很多人的命运,不仅重新确立“解放思想,实事求是”的思想路线以及邓小平地位,也使得中共工作重心转移到经济建设上来。

  是年,经济学家于光远曾参与为邓小平起草重要讲话稿《解放思想,实事求是,团结一致向前看》,他今年刚刚过世。晚年多次回忆这段历史,于光远曾如是谈对改革的争论,“有些人甚至否认改革的成就,认为改革的根本方向就错了。所有这些,最终不是还得以30年前引起巨大争论的真理标准——实践来检验吗?”

  正是在那一年的三中全会,邓小平提出一个“大政策”,那就是 “允许一部分人先富起来”,这一部分人包括“企业、地区、社员”。如今,中国人民不少人确实足够富裕,但是他们的改革诉求也会更多。

  或许,历史总会重复自身的逻辑,中国未来的命运仍将取决于改革能否成功。

来源:《金融时报》中文网 [关闭] [收藏] [打印]

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