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政府改革

李卫华:既要顶层设计,也要基层探索

作者:李卫华  时间:2014-04-09   浏览次数:0

  当前,改革已进入深水区和攻坚期,各方面利益的博弈会伴随着改革的进程而加剧,如何才能“冲破思想观念的障碍”,“突破利益固化的藩篱”?无疑,顶层设计是一个重要选项。重大制度改革和全局性制度改革,只能由中央决策层规划,由中央统一推动。没有中央的权威性支持,最出色的地方改革措施,也会事倍功半,甚至功败垂成。

  不过,顶层设计固然重要,但也不是一劳永逸的,它需要在实践的检验、反馈与修正中不断完善。注重顶层设计的同时,一定要给地方或社会留下创新空间。这是因为:

  发展不平衡。我国地域广阔、人口众多,地区、行业等方面的差异极大,这就决定了任何一项统一的制度安排在地方和基层都可能需要不同的实施机制。顶层设计只是针对全局性、战略性的事项,以制度设计为着力点,强调制度与政策的系统性、有机性,但它不可能考量到各层次、各地在制度实施中的所有问题。

  信息不对称。从中央到地方有非常长的行政链条和较多的行政层级,且各层级都有自己的利益诉求,信息在自上而下或自下而上的传递过程中容易被扭曲。“上有政策、下有对策”之所以时有发生,一方面可能是因为政策与实际情况相差甚远,另一方面也可能是上级无从监控下级,从而产生了机会主义行为。不管是哪方面的原因,归根结底是各层级间处在一种信息不对称的状态之中。要打破这种信息不对称的状态,一方面要通过顶层设计将机会主义行为控制在一定的范围内,另一方面也要允许地方或基层在顸层设计的范围内探索某项制度或政策的实施机制。

  利益多元化。在变化的多元社会,通过顶层设计固然能为各方的利益表达提供基本的制度框架。但是,各利益主体的利益诉求是具体的,顶层设计不可能有针对性地一一回应。顶层设计不能发挥作用的领域,恰是地方、基层乃至社会创造力发挥的空间。

  改革要改得准、走得好,必须坚持顶层设计和基层探索有机结合的辩证统一。基层探索可以大胆,顶层设计必须谨慎。

  不要过于依赖顶层设计。对于“顶层设计”绝不可神话和神秘化,更不可把所有的希望都寄托于“顶层设计”上,把任何事情都推给“顶层设计”的思想要不得。“顶层设计”要有,但不能都坐等“顶层设计”。过去若干年改革困境的症结在于,各个领域的改革过分依赖顶层设计,一碰到实质性困难,就呼吁顸层设计;一讨论顶层设计,各种理论而非实际方案就层出不穷。事实上,条件成熟的改革,推一把即可出台;条件不成熟的改革,则可以就不同的方案试点再总结。如果过分强调顶层设计和系统论证,则延误了改革时机。

  更多关注基层声音。在社会转型期,还存在什么问题,基层最清楚。只有了解最真切的民众呼声,进行最前沿的探索,反映最真实的状况,触摸最现实的问题,才能进一步促进改革向纵深开展。这样的改革才能充满朝气和后劲,才有旺盛的生命力和源源不断的创造力。

  鼓励支持先行先试。现在,一些地方改革的条件已经成熟,改革的动力非常充沛,只要我们顺势推进,从基层做起,改革仍然有巨大空间,不是非要在总体上和理论上规划好了才允许下面试点。要给勇于改革者以有力支持和宽松的环境,并有计划地安排试点,培植“先锋队”和“试验田”。鼓励地方、基层、群众大胆探索、先行先试,形成“自上而下”顶层设计和“自下而上”基层创新的联动推进格局。

  不搞千篇一律。改革是全面的全方位的总动员,要注重改革的关联性和耦合性,把握全局、协调推进。然而,确保“全国一盘棋”并不是千篇一律,不同的地方、不同的发展阶段,所要进行的改革的内容是会有所不同的。只有建立在这一具体实践的基础上,才可以正确地发挥能动性。从全国来看,东、中、西部的经济基础、资源优势各不相同,在推动改革中要综合考虑这些实际情况。

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