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政府改革

《不动产登记暂行条例》将有助于现代国家治理

作者:主持人 吕红星  时间:2015-02-11   浏览次数:0

  国家治理体系和治理能力的现代化

  中国经济时报:议论了几年的《条例》,将自2015年3月1日起施行。《条例》颁布施行意味着什么?其意义何在?

  王文:现在电视上许多谈话、家庭纠纷节目都涉及到不动产问题,究其原因,主要是不动产的产权不清晰,从而导致亲人反目、诉诸法律的事件频频发生,由此可见不动产登记制度的重要性。

  从历史角度来看,不动产登记制度是2007年《物权法》的落实和延续。这背后折射了整个中国社会的进步,不论是民众思想观念,还是政府的执政能力。

  从社会共识的角度来讲,以物权归属为重要基础的意识形态分歧一直都存在。过去,人们不敢谈不动产,甚至一度认为,所有都应是公有;现在,社会已就保护私有财产达成共识,这个过程相当不容易。另一方面,以社会登记为核心的工作内容的演变也反映了政府治理能力的提升,这背后是技术发展的因素。

  至于意义,我认为有三个层面:

  第一,从个人层面,对个人物权财产起到实质性保护。《物权法》的推出是法律理论上保护的开端,然后个人财产登记是个人财产被实质保护,是法律对个人财产的落实和认可。

  第二,从社会层面,明晰的产权可以降低交易成本,促进信息共享,互联互通,更重要的是推动了社会的团结。

  第三,从国家层面,是国家治理体系和国家治理能力的现代化。

  竹立家:首先,不动产登记是现代社会管理过程中一项很基础的功课,它是从国家层面摸底居民财产状况的一种方法。

  其次,不动产登记对政府官员的财产状况有一定的监督作用。从落马的官员来看,许多人拥有数套房产,不动产登记对反腐败会有一定的帮助。

  再次,不动产登记是对公民物权的一种界定,会使相关管理变得更加完善、规范。《条例》的出台是我国物权制度建设具有里程碑意义的重大事件。

  刘卫民:《条例》对于我国全面深化改革,进一步完善社会主义市场经济体系具有标志性意义。

  第一,明晰不动产的产权归属以及各种权益关系,将提高不动产管理的法治化水平,为构建规范的市场经济体系提供制度性保证。这也是推进依法治国和依法行政、落实国务院机构改革和职能转变方案有关工作任务的必然要求。

  第二,不动产是社会最大的存量财富之一,出台《条例》有利于相关各方实现占有、使用、处分、收益等各项权能,有利于市场机制发挥配置社会资源的决定性作用,大幅降低社会交易成本。

  第三,通过实施《条例》可以摸清家底,掌握更加全面的信息,增强有关领域的科学决策能力,增强国家治理能力和治理效率。以住房信息为例,过去我们在一些研究和政策制定过程中,由于缺少详实数据,往往依靠匡算或者模型估算,降低了政策的精准性和效果。这次不动产登记是一次难得的住房普查,对做好相关规划,实现土地供应规模预调,优化住房供给结构,积极引导市场消费预期,具有重要作用。

  对房价影响有限

  中国经济时报:《条例》一旦开始正式实施,对房地产市场会带来哪些影响?能够降低房价吗?

  刘卫民:从房价角度看,其实大家关心的并非《条例》本身的内容,而是那些以不动产登记为基础的房地产政策如何调整。例如,大家更关心个人住房保有环节中房产税对市场走势的影响。决定房价的根本因素是供求、人口、收入、货币供应,甚至是城市空间布局等因素,而保有环节房产税的主要功能是调节住房资源的配置效率。

  不动产登记的目的或者说主要功能并不是针对房价调控,而是一个长效的制度性设计和政策改进。从一个更长阶段的市场影响看,不动产登记是有效保护产权人相关权利的基础,有助于形成更加规范、健康、有序的房地产市场秩序,降低住房市场交易双方的产权风险。这对于活跃交易、降低房地产交易成本是利好的,对促进房地产市场平稳运行具有积极意义。因此,无论是从房产税作用机理,还是房产税调节空间看,并不会改变房地产市场运行的根本趋势。

  当然,从短期的市场冲击看,不动产登记为征收个人住房房产税扫清了技术上的障碍,一定会影响到购房者的市场预期。如果购房者预期到将来对个人住房征收房产税,特别是对多套住房采取递增型的房产税率,住房的投资需求必然受到一定抑制。这对于供求总量平衡和供大于求地区的住房市场供求关系和市场预期影响尤为明显,从而进一步加大开发企业“以价换量”和加快去库存的力度。从这个角度上讲,颁布《条例》的确是间接地增加了房价下行压力。

  王文:《条例》与房价下降不是必然的线性关系。尽管房价出现小幅调整在2015年是大概率事件,但这主要来源于经济新常态的大背景。不动产登记制度,主要在于对公民现有产权或是一部分不明晰的产权进行明晰登记。不动产登记不只是就居民不动产,还有林业、牧业等许多国有不动产议题。但就居民不动产而言,它主要涉及以下两个敏感的层面:

  第一,过去老房子、旧有房屋的继承问题。我们要看到,在1998年之前,也就是房地产市场化之前,存在许多历史遗留问题,这些问题距今已有17年,急需解决。

  第二,目前真正影响房地产的主要是市场供需变化。有些人有多套房产,担心房产税的推出,不动产登记会使其陷入被动,从而倾向于抛售房产。但我们要看到,真正在北京、上海等一线城市拥有多套房产的毕竟是少数人,给房地产带来的冲击也是非常有限的。所以,我认为,《条例》对房价会有影响,但影响远没有舆论所担心的那么大。

  竹立家:《条例》一旦开始正式实施,会对房地产市场带来一定影响,至于是正面影响还是负面影响则有待观察。我个人认为,不动产登记导致房价大幅度下降是不可能的,只能是微调。

  《条例》对房产税提供政策层面的支撑

  中国经济时报:《条例》能否有力推动房产税出台?

  竹立家:我认为,不动产登记对房产税的出台是有一定推动作用的。而房产税的推出则需要一定的政策支撑,《条例》就是一个很好的支撑。从这个角度来看,房产税应该是一个过程,涉及到千家万户的利益,牵涉面相当广,应比较慎重。

  刘卫民:《条例》实施以后可以说为房产税出台奠定了良好基础,通过全方位统一的信息登记和信息联网,可以很容易地按家庭或个人查到房屋的权属、地点以及面积等情况,为推出房产税提供了技术层面的支撑。

  但值得考虑的是,房产税出台的必要条件肯定不止“产权登记”这一个环节,更为重要的是根据当前我国经济社会以及税收体制发展的现实情况,科学合理地确定征收范围、税负水平、减免政策、征收方法、征收成本等。同时,房产税出台还涉及到与其他相关税种的调整问题,也就是说房产税不是单一税种的问题,而应该是对房地产税收体系重新进行一次梳理和调整。

  因此,我个人认为,从目前情况看,房产税出台还有许多准备工作要做,需要统筹考量方方面面因素,依法稳妥推进相关工作。

  王文:目前,绝大多数发达国家推行房产税,从长远角度来看,我国房产税出台是一个必然趋势。

  房产税需要许多政策作为支撑,不动产登记是税收政策和其他一些征信政策的基础。房产税什么时候推出,它是与社会发展水平以及社会整体改革为基础的,并不是说不动产登记之后,房产税就会顺理成章成为立刻就会推出的政策。这之间还应有一些过程。换句话说,不动产登记只是房产税出台的必要条件,而不是充要条件。房产税不是由不动产登记来推动的,它是与经济、政治、社会等大环境相关的。

  目标是进一步规范小产权房所有者的权利

  中国经济时报:《条例》对小产权房治理将带来哪些影响?

  王文:目前,国内对于小产权房的治理是非常混乱的,不同地区处理的方法也是不一样的。

  首先,不动产登记是统一小产权房治理的基本标准。对小产权房进行登记有助于信息、标准的统一。

  其次,对小产权房进行登记应有助于对小产权房所有者利益的保护,有利于缓解小产权房所有者与当地房屋登记、管理部门之间的关系。过去一些人在买了小产权房之后,一旦涉及到土地重新规划,就会导致小产权房实际的所有者与当地村委会、土地财政部门发生冲突。从某种意义上说,小产权房就是一颗关系到社会稳定、国家长期发展的“定时炸弹”,必须通过不动产登记、统一确认等方式拆除引线。从这一点我们可以看出,不动产登记将有助于小产权房实际所有者确认其所有权利,从而有效化解矛盾。

  从目前的条例内容看,我们能看出,不动产登记的目标并不是要剥夺小产权房所有者的权利,而是进一步规范小产权房所有者的权利。

  竹立家:我认为,不动产登记对解决小产权房问题是大有裨益的。小产权房当前存在许多问题,不光北京,全国都面临这些问题,对它的治理迫在眉睫。《条例》一个重要的作用就是把对小产权房的治理提上了日程。

  刘卫民:由于历史遗留和政策监管等原因,小产权房问题的确是一个不动产产权管理的灰色地带,小产权房的产权属性,实际占有人与农村集体经济组织的关系等问题都成了擦边球。

  造成这种现象的根本原因在于:过去城乡建设用地市场的不平等限制了农村土地市场的发育,按照现行《土地管理法》,农村集体建设用地使用权除因入股、联营、破产、关闭等情况外,不得进入市场流转,集体所有土地只有被国家征收为国有土地后才能进入土地一级市场流转,在很大程度上影响了农民对土地资源的配置权和收益权。

  这次《条例》将城镇和农村的不动产产权实施统一登记和统一管理,也是为后续集体土地入市提供前期准备。随着不动产统一登记完成以及实现农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价,部分农民和集体经济组织通过打擦边球的方式实现收益的内在动机将被削弱,这有利于从根本上解决小产权房问题,同时也有利于统计和清理各地已有小产权房,研究制定分类治理办法。但从政策实施的阶段性看,现在要防止部分人误读相关政策,甚至想打政策的“时间差”,从而导致小产权房出现反弹乱象。

  和国家发展程度密切相关

  中国经济时报:在整合不动产登记这件事情上,国际、国内认识基本一致,都认为这个事情早就应该做。为什么这么多年来一直没有大的动作,自去年才开始加速?

  王文:我们要看到,不动产登记是一项繁重的工作,全国性的不动产登记需要相关的登记基础设施建设。我国早在上个世纪80年代就对不动产开始了探讨,到了90年代,关于不动产登记的探讨渐渐多了起来。进入21世纪后,国家相关部门开始研究和政策文本的制定。

  不动产登记需要信息联网,而整个互联网时代才不过20年的时间。所以说,不动产登记是随着互联网社会的形成、社会流动的加剧、国家治理能力的提升而出现的必然结果。国家越发达,财产登记的能力就越强。不动产登记不但需要统一统计机构、统一标准、统一登记项目,而且需要一定的信息平台。国家只有发展到一定程度,进入了现代化,才有能力来做这个事情。穷国因技术、基础设施建设不足,是做不了这个事情的。所以说,不动产登记实际上是一个国家进入现代化的重要标志。

  前些年之所以没有正式实施,还因为不动产登记与以下两个因素有关:

  一是理念基础。上个世纪70年代,我们认为不动产是公有的,所有的不动产都是国家的。进入90年代,许多人还意识不到房子是可以买的,还停留在单位分房的意识当中,但现在没有人这么想了,这就是理念基础。

  二是制度更新。2007年推出《物权法》,一个社会主义国家要保护私有财产,这在当时引起了多大的争议啊!所以说,对物权的保护是一个巨大的制度更新的过程。

  竹立家:首先,十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,《决定》要求加大改革力度,在此大背景下,不动产登记开始加速。

  其次,反腐败是一个重要推动力。众所周知,十八大以来查处了大量官员,许多官员拥有多套房产,为了更好地配合反腐,不动产登记工作必然会加速。

  部门之间要协调配合

  中国经济时报:国土资源部办公厅1月21日发布《2015年不动产统一登记工作计划安排》,明确今年不动产统一登记工作6项重点,并确定了每项工作的完成时限。这将给管理者带来哪些挑战?

  刘卫民:我认为不动产登记管理的主要挑战来自以下三个方面:

  第一,不动产登记涉及建设土地、房屋、耕地、林地等多项权益,需要中央、省、市、县等多个层级,农业、林业、住建等多个部门职能的协调与整合,对不同部门的工作效率与便捷性要求较高。

  第二,与过去的单一产权登记相比,这次不动产登记的新任务和新情况较多,不动产登记点多面广,任务量大,需要集中投入大量人力和物力,应予以足够的资金保障,并要短期内迅速形成一批懂政策、专业性强的工作队伍。

  第三,不动产登记管理要弥补一些政策空白点,不仅对一些工作机制、制度和流程方面的建设,而且也需要考虑一些对社会关注的焦点问题如何处理和回应,例如,在登记中稳妥处理小产权房的统计工作,避免群众对相关政策产生误解。

  竹立家:我认为,确定了每项工作的完成时限是必要的,但仅仅依靠行政命令去完成则不妥当。全国人大应该出台相关法律法规去指导不动产登记工作,而不仅仅用行政命令去强行规定每项工作的完成时限。每项工作什么时候完成应该是一个自然发生、水到渠成的过程。

  王文:十八届三中全会之后,中央成立了全面深化改革领导小组,负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。全面深化改革领导小组提出要全面推进各项改革,要敢啃硬骨头,这是大背景,从中我们可以看出这届政府的改革决心。

  国土资源部办公厅1月21日发布《2015年不动产统一登记工作计划安排》,明确今年不动产统一登记工作6项重点,我认为在规定的时间内完成目标,应该是没有问题的。挑战主要来自于以下两个方面:

  一是信息平台的建设。需要有关部门来整合相关资源,从而建立一个统一的信息发布平台。

  二是制度障碍。虽然由国土资源部牵头,但涉及各个省市、部委之间的协调,需要从制度上作出安排。

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