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政府改革

徐景安:保障和改善民生是最大的政治

作者:徐景安  时间:2015-06-05

  中国面临的问题很多,涉及经济、社会、政治、文化、生态各领域。今天最重要的是,究竟选择哪个问题作为突破口,使其他问题迎刃而解。这个问题就是民生、民生,还是民生。

  经济下滑的原因

  全面深化改革没有实质性推进,经济下滑再次成为关注焦点。靠原来的发展模式不能持续了,才提出全面深化改革。结果还来不及改,发展又成为压倒改革之势。我们始终没有认真反思经济下滑的原因。大家似乎都认识到中国投资率太高了,造成产能严重过剩。出口也达临界点而回落,对经济增长的贡献率连续3年为负数。出路只有拉动内需、调整结构,可是叫了多少年,未见成效。原因何在?这是值得深究的。

  一讲发展,总是在供给上做文章,振兴这个、发展哪个,还是靠投资拉动。其实问题的核心是老百姓的消费上不去,居民消费率由2000年的46.4%下降到2013年的36.2%。居民消费疲软的原因,一是贫富差距大,中国基尼系数从1985年的0.31,到2010年上升到0.47,有人计算实际基尼系数已经接近或实际超过了0.5。这导致了居民消费水平过低。数据显示,2010年城镇10%最低收入家庭的消费率高达92%,而10%最高收入家庭的消费率只有62%,收入向富裕群体倾钭,必然导致储蓄率提高,消费率下降。二是财政二次分配,不仅没有校正一次分配的不公,而且逆向调节,越有保障的群体更多保障,越少保障的群体更少保障。这使得大多数老百姓没有钱花或者有钱不敢花。拉美与东南亚“滑入中等收入陷阱”的主要原因,也是收入差距过大,导致中低收入居民消费严重不足。2007年阿根廷基尼系数达到0.51,马来西亚始终在接近 0.5的水平上。由于贫富悬殊,社会严重分化,引发激烈的社会动荡,甚至政权更迭,对经济发展造成严重影响。经济的内生动力是居民消费,中国90%以上的百姓都有消费需求,但由于没有建立覆盖全民的均等的公共服务和社会保障体系,正常的消费需求释放不了,造成产能过剩的假象,实体经济发展的空间被压缩,这是中国经济问题的症结所在。

  造成这种格局,一般都归因为既得利益集团。其实根本原因,是执政目标、执政理念的偏差造成的。我们坚持经济为中心、发展为第一,这是小平为纠正阶级斗争为纲、解决温饱而提出的正确方针。这起到了排除干扰、鼓励发展的积极作用,但同时造成了重速度、重建设、重投资、重效率、重招商,而轻社会、轻分配、轻民生、轻公平、轻环境的倾向。在经济高速发展的同时,也就形成了经济、社会、政治、文化、生态全面恶化的局面,从而提出全面深化改革。现在,经济一下滑,政府的第一反映,又回到发展第一的方针。其实,为谁而发展,这才是根本。

  邓小平说:“发挥社会主义制度的优越性,归根到底是要大幅度发展社会生产力,逐步改善、提高人民的物质生活和精神生活。”“社会主义经济政策对不对,归根到底要看生产力是否发展,人民收入是否增加。这是压倒一切的标准。”

  邓小平强调发展经济的重要,其目的就是改善民生,发展是手段,改善民生是目标。可是,从中央到地方的各级政府,说发展就有钱、讲民生就没钱。养老本应中央统筹,推给省统筹,从1998年起国务院要求实现省统筹,至今未能实现。2009年起中央推出城乡居民养老保险,基础养老金标准为每月55元,2015年提升到每人每月70元。每人每天1元多的养老金补助,还不夠买一斤青菜的。中国见怪不怪的现象就是:政府盖大楼有钱、三公消费有钱、奥运世博有钱、火箭登月有钱、修路架桥有钱、经援国外有钱……,就是保障民生没钱。欧洲一些国家发生财政危机,闹得政府要破产,是民生负担太重了,把政府压垮了。而我们的问题正好相反,是民生问题长期得不到解决,由此造成内需不足,影响经济发展;贫富悬殊,社会两极分化;利益冲突,政治不稳定;生态恶化,环境问题突出。

  改善民生作为改革的主线

  中国的问题不是出在发展上而是分配上,可是至今认为发展是解决中国问题的关键。理由是不发展,怎么分配?从而存在做饼与分饼的争论。其实,这不是理论问题,而是利益问题。对既得利益集团来说,发展含有红色、灰色和黑色收入,而民生则是劳心、劳神、劳力之事。调结构、振內需、重民生的实质是打破现有的利益格局,这就需要从理念、目标到制度、方针进行改革。

  今天,老百姓质疑改革、不满政府,就是发展成果被少数人占有,分配不公平、不合理,导致对共产党、对社会主义的怀疑,进而影响社会稳定、动摇执政根基。为此,我们对老百姓讲了无数好听的话,但是没有真正把改善民生放在第一位,更没有把改善民生作为改革的主线,带动经济、社会、政治、文化、生态的全面改革。

  共产党的宗旨是为民谋幸福,社会主义真谛就是让大家过幸福的日子。目前,关系民众幸福最直接、最迫切的就是改善民生。这个道理、这个逻辑,是再明了不过了!但实际的决断和措施,并没有把民生放在头等重要的位置。当年邓小平称“实现四化是最大的政治”,那么,今天“保障和改善民生就是最大的政治”。

  与发展才能解决民生的认识相反,只有从分配改革入手,建立健全社会保障体系,才能刺激消费,成为经济发展的支撑点和推动力。中国6.29亿农村居民、2.54亿城镇非户籍人口、4.76亿城镇户籍人口,除了5%先富起来的人群,绝大多数人的需求是满足和提升吃、穿、住、用、行的日常消费,在教育、医疗、养老得到基本保障后,就能转化为有支付能力的需求,给中国的实体经济带来广阔的市场,怎么会产能过剩?中国13.6亿人口的消费,为中国经济增长提供了最强大的动力,内需不振怎么成了久治不愈的顽症?位居世界第二大经济体,不主要依靠国内市场,不重视提升最终消费,经济怎么可能持续增长?

  严重的分配不公和贫富悬殊,一定带来各种社会问题。最严重的是社会正义感的丧失,不相信公平、公道、善良、道德,尤其是对执政的党和政府不满,导致群体事件频发。三年灾害饿死几千万人没有人抢粮造反,现在一个偶发事件就会引发群体暴力冲突,根本原因是民众对党和政府信任的丧失。目前,还是讲好听话太多,实际改善民生不力。要根本改变这种状况,没有别的途径,就是花大力气改善民生。

  许多人寄希望于推进民主的政治改革。但在民心不稳的现实情况下,政治民主很难推进。公平分配、保障民生问题的背后是民意没能有效地参与公共决策,所以激进人士主张票选民主。谁上台民来选,不是民求官,而是官求民,西方议会民主带来的是过度福利。而在中国,这种一步到位的民主,可能带来的是内乱。我主张在财政的预决算中引入民主,谁当官党做主,官花钱民做主。这不影响共产党的执政地位,但是动用全国老百姓的钱袋子,要做到公开、透明、公平、合理,引入公众参与、专家质询、媒体监督以及代表的实质审议,这是没有任何理由拒绝的,也是杜绝制度性腐败最有效的措施。在共产党执政地位稳固的情况下,有步骤地推行票选民主。

  文化的核心是价值观。社会主义核心价值观的提出是个进步。但是怎么落地,为民众所接受呢?一个基本的前提是分配公平,不是少数人巧取豪夺、特权横行。民生事业中文化教育资源分配不均衡是个严重问题。城市义务教育由国家财政负担,而农村义务教育则由农民支撑。城市人口平均受教育13年,农村人口平均受教育7年,相差足足近一倍。2006 年,占全国总人口60%以上的农村只获得全部教育支出的23%。教育资源分配地区差距大,各项教育经费指标东部基础教育平均是中西部的一到两倍。还存重点学校和薄弱学校差距,重点中学,干部、知识分子和高收入家庭子占学生总数的70%以上,在高等教育阶段也占绝大多数。农民子女的比例随着院校层次的升高而降低。昂贵的教育费用使农民子女上大学成了致贫的重要原因。

  生态更是严重的民生问题,空气污染、土地污染、水污染已威胁国民的生存和健康。不改变发展第一的方针,不把民生放在第一位,生态问题、环境问题是解决不了的。

  总之,抓住民生问题这条主线,就能推进全面改革,中国改革的僵局才能打破。抓主要矛盾、纲举目张,是工作方法,也是改革策略和领导艺术。

  覆盖全民的平等的福利国家

  保障和改善民生需要提出一个总目标,即建立覆盖全民的平等的福利国家。我们将福利国家作为高福利的代名词。欧美的财政危机就是高福利引发的,对我国这样的发展中国家,建设福利国家似乎远不是时候。这是又一个认知的重大误区。

  习近平说:“我们要随时随刻倾听人民呼声、回应人民期待,保证人民平等参与、平等发展权利,维护社会公平正义,在学有所教、老有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展,不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益,使发展成果更多更公平惠及全体人民,在经济社会不断发展的基础上,朝着共同富裕方向稳步前进。”这段话的简单表述就是建成惠及全民的福利国家。

  称2020年要全面建成小康社会,发展改革成果真正惠及十几亿人口,这样的社会不就是福利国家?

  什么是中国特色社会主义?中国特色的福利国家就是题中之意。

  什么是社会主义市场经济?就是公平的社会保障加效率的市场竞争。

  我们称之为社会主义国家,从意识形态来说,就是以社会公共利益至上为主义,而区别于人类历史上以某个阶级、某部分人利益至上的社会。所以社会主义一定是福利国家,当然福利水平决定于社会经济的发展水平。我们说社会主义的生产目的是最大限度地满足人们日益增长的物质和文化生活的需要。这也就是福利国家。

  再反向思维,如果不建设福利国家,不把福利国家作为目标,请问什么是全面小康社会?什么是中国特色社会主义?什么是社会主义市场经济?我们在民生问题说了许多好话,做了许多承诺,就是没有把建设福利国家列为党和政府的目标,结果流于空泛、碎化、表面,使民生问题越积越多。

  建国30年奉行政治挂帅,忽视物质利益。改革30年奉行发展第一,忽视民生建设。今天该醒悟了,发展经济的目的就是保障和改善民生,就是建成惠及全民的福利国家。这有什么疑义吗?

  为什么称平等的福利国家呢?这本属多余,福利国家就是凡中国公民权利平等。但对我国来说,拥有特权却是常态,不仅官员按级别享有特权,几乎人人都希望拥有特权,以享有特权为荣。这已经成为国民的心态和文化。建设平等的福利国家,这不仅具有经济社会政治意义,还有文化意义。

  为什么强调覆盖全民呢?这本属多余,福利国家就应该是覆盖全民的。可对我国来说,覆盖全民非常困难。

  请看下表:

外出农民工参加社会保障的比例

单位:%

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

养老保险

9.8

7.6

9.5

13.9

14.3

15.7

工伤保险

24.1

21.8

24.1

23.6

24.0

28.5

医疗保险

13.1

12.2

14.3

16.7

16.9

17.6

失业保险

3.7

3.9

4.9

8.0

8.4

9.1

生育保险

2.0

2.4

2.9

5.6

6.1

6.6

  外出农民工参加社会保障的比例

  中国的现实是最应覆盖的需要保障的弱势群体恰恰被各种原因遗漏。

  据本人2010年对广东某市某镇调查,低保应保未保达150户,占应保户的24.8%,应保未保620人占31.8%。也就是说,近三分之一的人数未纳入低保。据此推算,全市农村低保应保未保人数为39596人。

  2010年广东某市五保供养人数占农业人口比例约为0.9‰,若与全省6‰的覆盖面推算有21600人,也就是还有18000人应保未保,是已保的6.6倍。

  某市城乡贫困残疾人约1.65万、特困残疾人约1.5万人,共3.15万人,纳入低保约1.51万人,只占47.9%。

  对低保、五保、残疾救助是社会保障的低线,本应该全覆盖,但是现实生活中是下达指标的。理由是政府没有钱,基层政府财政困难是事实,但不至于困难到如此地步,而是挪作他用了。

  所以,建设覆盖全民的平等的福利国家是当今中国社会经济政治的迫切之需,应该成为各级政府的社会经济目标。

  建设覆盖全民的平等的福利国家,无疑是宏大的系统工程,建议制定“十三.五民生规划”,改变一年办几件实事的零敲碎打做法,目标化、制度化、系统化解决民生,成为财政分配的原则。

  有人可能担心政府的财力,今天的中国政府今非昔比,不是缺乏财力,而是财力如何分配。

  中国最迫切需要的是控制行政开支不可遏制的膨胀。必须尽快出台《公共机构和人员编制法》,机构设立、人员编制、岗位职责、职务待遇都必须经人大批准、向社会公开。建议将各部门的运行支出从各项职能中剝离,与一般公共服务支出合并为“机构运行支出”,便于监督。按公务人员占常住人口之比制定合理的“财政供养人口标准”,以界定政府规模。再按“财政供养人口”设立人均行政经费支出的标准,可按各地经济发展水平、社会工资水平和物价水平等因素分为几档。经过几年努力,将财政供养人口规模与机构运行支出压缩到合理水平。

  1970年美国联邦政府在社会保险和老年医疗保险的两项支出,为GDP的5%,加上对个人的其他支出占GDP的5%,共为10%。2014年我国GDP达63万亿,按10%计算6.3万亿。2014年全国一般公共预算收入、全国政府性基金收入、国有企业实现利润、全国社会保险基金收入,四项合计23.5万亿元,用于民生福利的6.3万亿只占26.8%,若加上全国地方债务17.1万亿,共计40.6万计,6.3万亿用于民生福利只占政府控制财力的15.5%。这是按美国上世纪七十年代水平计算的,不算中国未来5年的经济增长,5年就可集中31.5万亿来投入全民福利。

  建设覆盖全民的平等的福利国家是现实可行的。关键还是执政理念,是否把此作为国家的经济社会政治目标 ,全面小康社会的核心,全面深化改革的主线?

  

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