用户名: 密码:
政府改革

大力推进依法反腐的制度性措施与建议

作者:任建明  时间:2015-07-29

  十八届四中全会的主题是“依法治国”,通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》提出要“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[1]。这说明《决定》部署的是全面建设法治的问题,而不只限于依法治国。有鉴于此,本文将一般性地讨论法治而不局限于依法治国,讨论的重点是法治和反腐相关的议题。

  一、法治与反腐可呈现出良性互动的关系

  法治与反腐有着密切的关系,但到底是什么关系呢?这个问题很值得探讨。关于法治和反腐的关系,可以简要地概括如下:法治建设是反腐败的重要保障;反腐败可以成为法治建设的一个突破口,由此对法治建设产生重要的推动作用。简言之,法治与反腐完全可以呈现出良性互动的关系。法治与人治相对立。人治是腐败的一大根源,人治之下,肯定也不可能把反腐败进行到底。只有法治,才可能从根本上防治腐败,反腐败才可能彻底。较长时间以来,本人甚至认为实现法治是反腐败能否取得实质性突破乃至成功的一个前提条件。

  近两年来,我的看法有了重要的变化,即如果在推进法治建设和反腐败上都是动真格的话,那二者之间就有可能形成良性互动的关系,反腐败甚至可以成为法治建设的一个突破口。当然,如果都是玩假的,那就一定会是互动中的恶性循环:腐败日趋严重,法治建设停滞不前;严重的腐败本身就是对法治的肆意践踏,法治的倒退则是对腐败的放纵。十八大以来,我们就看到了这种良性互动局面。首先,领导人在反腐败上动起真格来了。其次,为了把反腐败“进行到底”,就必须改革反腐败机构和司法体制,而反腐败机构和司法体制的一项主要改革就是不断提升其监督权的独立性。监督权的独立,就会从根本上改变我国“权力过分集中”[2]的政治体制,从而为法治的发展奠定坚实的基础。总之,并非要等到法治完全实现,反腐败才有希望。反腐败和法治建设完全可以在良性互动中得到共同发展。

  二、反腐败领域不符合法治的问题

  大力推进依法反腐的一个主要思路,就是要切实解决反腐败领域那些不符合法治的现象和问题。从我国过去多年的反腐败实践来看,不符合法治甚至严重背离法治的现象和问题还不少。下面谈几个比较主要的问题。

  1.选择性反腐的问题。选择性反腐也被称之为选择性办案或选择性查办。在我国反腐败实践中,事实上存在着较为普遍的选择性反腐的问题。法治的一个重要原则就是法律面前没有例外、法律面前人人平等。根据这个原则,不论是什么人,只要涉及腐败,都应一视同仁受到惩处。可是,在我国过去多年的反腐败实践中,不受法律惩处或明显减轻惩处的反腐“特权”现象不仅存在,而且日益普遍。一些人因为位高权重、在权力体系中处于核心层,因为背景、身份特殊,因为有关系、有钱有势等,就难以受到应有的惩处,甚至完全逃脱法律的制裁。具体表现为完全不能立案,立案后不了了之或明显轻判,判处执行后受到优待、通过保外就医等方式逃避刑责甚至干脆被提前释放等。

  所有这些现象,都使党和政府的反腐败努力大打折扣。一个最为严重的危害就是反腐败的公平感不断丧失,打击腐败的威慑(震慑)效应严重滑坡。多年以来,尽管我们查处的腐败案件数量不断攀升,但惩治的控制或威慑效果却越来越差。本人曾建构出一个惩处腐败有效性模型,包括惩处有效性和威慑有效性。[3]惩治腐败的目的当然首先是充分地惩治那些犯有腐败罪行的人,惩治力度必须能达到让腐败者“得不偿失”而不是“有利可图”的程度,以维护社会的公平和正义。实质上,惩治的最大价值在于能对潜在的腐败者形成足够的威慑,让人“不敢腐”。因为大面积地、长期地、过度地使用惩治措施,对于整个国家和社会来说,都是巨大的损失,甚至是一场悲剧。然而,无论是横向还是纵向比较,我国过去二三十年反腐败的威慑效应都呈现出快速下滑的趋势。法律和执法层面的问题导致惩处有效性不足是一个方面的原因,选择性反腐导致的不公平感、机会主义倾向大增是更主要的原因。笔者的同事们曾经访谈过约20位正在监狱服刑的腐败分子,他们的共同反应是“不服”。这些年,社会上为腐败分子“鸣不平”的现象也普遍起来,认为被查处的人是运气不好、后台不硬云云。这种宽容腐败文化的背后可能有复杂的原因,但法治不彰、选择性反腐是主因。

  2.司法机关和反腐败机构中存在腐败的问题。司法机关和反腐败机构的高度廉洁是有效反腐和法治彰显的重要保障。而一旦存在司法腐败和反腐败机构滥用反腐败权力腐败,把法律和执法当成腐败交易的筹码,则是情节最为恶劣的腐败和破坏法治的行为。司法腐败和反腐败官员腐败甚至会摧毁人们最后一丝反腐败的信心。

  不幸的是,过去多年来我国的司法腐败和反腐败官员腐败日益严重起来。法官、检察官腐败的案例早就有了,甚至存在“塌方式”腐败的法院也早有报道。近些年来,纪检监察干部、反贪官员腐败的案例也开始增多。中央纪委、监察部,省和省以下纪检监察机关干部腐败都有公开报道。社会上曾存在“越反越腐”的争论。一般地来看,至少是从字面上来看,“越反越腐”的逻辑是不能成立的。显然,如果不反腐败,腐败肯定会更加严重。然而,一旦存在反腐败官员腐败,“越反越腐”在逻辑上就完全可能成立了。例如,某些反腐官员肆无忌惮地利用反腐败权力搞交易,甚至敲诈勒索其他领导干部或企业人员,而使腐败程度更加严重。如果不尽早采取有效措施,终有一天司法腐败和反腐官员腐败肯定会赶上甚至超过其他党政机关的腐败程度。到那时,反腐和法治都难有希望了。

  3.反腐败机构授权不足与分权缺乏并存的问题。对反腐败机构充分授权以及在反腐败机构内部实行必要的分权,是保证反腐败机构正确履行反腐败职责的重要保证。我国反腐败机构普遍权威性不高,除了独立性缺乏外,另一个主要原因就是授权不充分。

  为了防止反腐败机构滥用反腐败权力,内部实行分权是一项重要的制度安排。国际通行做法是:调查权(侦查权、审查权)、起诉权(检控权)、裁判权(审判权)分立,由不同机构来行使。我国的实际情况是分权缺乏,一个反腐败机构往往集两项甚至三项权力于一身,从而难以形成必要的制约。这是导致反腐败机构腐败的一个制度性原因。

  4.纪律优先于法律的问题。在反腐败方面,除了法律,各国也都普遍采用纪律措施。如果说中国有什么特殊的话,主要是中国的纪律不仅包括行政纪律(政纪),还包括党的纪律(党纪),而且党纪条款更多、规定得更加全面和细致。现行的《中国共产党党纪处分条例》就有三编、15章、共178条,违纪行为区分为十大类型。[4]纪律严于法律也是一些国家的普遍做法。这并不违背法治的原则。在我国,也坚持纪律特别是党纪严于法律的原则。

  依照法治的原则,法律应当被置于优先的地位。法律应当先于纪律被执行,也可以和纪律并行,但不应该后置于纪律。在我国,党管干部是一个大原则。(党员)领导干部如有违纪问题,经党委决定之后,先由纪检监察机关执行党纪和政纪。在执纪中如果发现(党员)领导干部涉嫌违法,再移交司法机关启动司法程序。在这种纪律优先于法律的安排下,就可能存在一些(党员)领导干部事实上存在违法行为,但却没有被追究法律责任的情况。这种情况并非可能,而是事实上存在的。这就与法律面前没有例外的法治原则相悖。此外,这种问题的存在,也与党纪严于法律的原则不相符,从而损害执政党的公信力。

  5.“双规”权行使中不符合法治的问题。与“双规”[5]类似的还有“两指”[6],是我国纪检监察机关打击腐败违纪行为的重要权力。在授权不充分的情况下,纪检监察机关继续保留并行使“双规”和“两指”权力是十分必要的。然而,在“双规”和“两指”权力的行使过程中,由于缺乏必要的制约和救济措施,导致被调查人的基本权利受到侵害的情况程度不同地存在着,甚至存在个别滥用“双规”权打击报复举报人或其他领导干部的极端个案。即使是可能存在严重违纪行为的腐败分子,其基本权利也应当依法受到保护。应当受到保护而得不到保护,当然是不符合法治原则的。这种必要的保护也是防止纪检监察干部“不文明办案”甚至滥用办案权力的重要措施。

  上述问题只是一些主要的问题。当然还有其他的问题,例如,我国反腐败法律和纪律中都存在一些不科学的地方。主要的问题是对于腐败行为界定不当,使一些腐败行为可以逃脱惩罚;对于腐败行为的惩处难以达到维护社会公平正义的程度,不能起到足够的威慑效应等。此外,反腐败机构体制上也还存在其他一些问题,从而严重地制约反腐败机构履行其反腐败职责。所有这些问题,都对依法反腐造成不利的影响,都必须认真加以解决。

  三、推进依法反腐的制度性措施与建议

  要想提升依法反腐的水准,就必须切实解决上述与法治不符的问题。部分问题在前述讨论中已经给出了解决的思路并提出了具体的建议。这里针对其余的问题,提出三项综合性的、制度性的解决措施与建议。

  1.实质性地推进我国的法治建设。只有实质性地推进我国的法治建设,不断挤压人治的空间,才能为依法反腐打下坚实的基础。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上的讲话中提出,“不论什么人,不论其职务多高,只要触犯了党纪国法,都要受到严肃追究和严厉惩处,决不是一句空话。”“要坚持党纪国法面前没有例外,不管涉及谁,都要一查到底,决不姑息”。[7]因此,必须要做到法律面前没有例外,法律面前人人平等。唯一可靠的途径是切实推进我国的法治建设,实现法治。

  法治建设是一项综合性制度建设工程。这里仅讨论法治建设的前提条件问题。实现法治的前提条件是什么呢?或许不止一个,但最重要的是在国家顶层实现权力的结构化。从人类文明演进的历史来看,集权一定与人治相对应,要想实现法治,就必须从根本上改变集权体制。只有实现国家权力的结构化,司法权的独立和反腐败机构监督权的独立才有可能,法治的发展才有可能和空间。只有司法权的独立性得到保障,法才有可能成为唯一的裁判标准,法治才可能得以兴盛。

  2.必须把反腐败机构和司法体制改革到位。法治发展受到制约,主要原因不在予无法可依,而是有法律、有纪律但却得不到不折不扣的执行。换句话说,打折幅度最大的是在执行环节。之所以在执行环节大打折扣,主要是反腐败机构和司法体制存在诸多问题。解决的对策就是必须要尽快把我国的反腐败机构和司法体制改革到位。究竟如何做才是改革到位呢?针对反腐败机构的改革,作者提出的建议就是要通过体制机制上的大力改革让反腐败机构具备四大特征,即独立、权威、廉洁、专业。在相关研究中,作者首次回答了为什么必须是这四个特征,各特征在制度上如何实现等一些重要问题,并通过借鉴香港的制度经验提出了针对性的改革建议。[8]该研究针对的是反腐败机构,其实在很大程度上也适合司法机关和司法体制的改革。

  前文指出,司法腐败和反腐败机构中存在腐败的问题,严重破坏依法反腐,制约法治的发展。对应的,就要求无论是司法机关还是其他反腐败机构,都必须具备高度廉洁的特征。为了实现高度廉洁,就必须为司法机关和反腐败机构设计与其监督权对等的、严密的、有效的外部和内部的监督机制。40年前,在香港廉政公署成立之初,就设计了非常严密、精细、科学的内外部监督机制。这是保障廉政公署40年来始终“白过白色”[9]的秘密之所在。如果不是这些监督制度的保障,像廉政公署这样一个高度独立、权力很大的机构,不用40年,或许一年半载就会腐败透顶。政治学有关权力腐败的理论似乎已经成为无需证明的公理,完全可以预测这个结果。若我国司法机关和反腐败机构未来的改革只强调独立性与权威性,那么结果也不容乐观。

  3.尽快实现纪律和法律的同步执行。所谓同步执行或并行执行,就是在涉及腐败问题的违纪、违法案件调查上,把纪检监察、反贪机关联合办案作为一项普遍化、刚性化的要求。我国的反腐败机构分布在执政党、行政、司法等几个系统,且隶属于各层级政府,作者曾形象地把这种体制称之为“条块分割”。结果就使我国反腐败机构叠床架屋、数量十分地惊人[10],资源过度分散,重复执行(执纪和执法),再加上其他体制性问题,导致反腐败效率、执行力十分低下,远远不能满足反腐败形势严峻复杂情况下反腐败的需要。

  一个直白的改革建议就是要对这些反腐败机构实行纵向和横向的整合。即使考虑到我国是一个地域辽阔的大国,仅在中央和省两级设置反腐败机构也足够了。如果这个建议是有道理的,那么最终只剩32个反腐败机构而不是几万个。这个从体制上实行整合型改革的对策建议也可称为“硬整合”。与此相对应,同步执行则可称为“软整合”——在机构体制不变的情况下,仅在反腐败执行(执纪和执法)过程中进行权力的整合。

  “软整合”很容易实现,阻力小,优点却不少。其一,反腐败威力将得到明显提升。同步执行使纪检监察和反贪机关的权力资源优势互补,可发挥出1+1大于2的效应,反腐败威力得以释放。我国反腐败实践中所有联合办案的案例都可成为例证。厦门远华大案、李真案件的查办就是最为典型的案例。其二,纪律优先于法律的问题立刻得到解决。其三,有利于反腐败机构的廉洁和被调查人权利的保护。一旦同步执行,纪检监察和反贪机关之间就会形成一定程度的相互制约,有利于防止反腐败机构和人员滥用权力。此外,司法机关一开始就介入,通过司法程序保障和司法救济措施,可在一定程度上起到防止侵犯被调查人基本权利的作用。这些优点的综合效应就是明显促进依法反腐。

  参考文献:

  [1]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过,新华社授权发布,新华网:http://news.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015330.htm.

  [2]“权力过分集中”是邓小平对我国政治体制基本特点的高度概括。参见《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第329页。

  [3]任建明、杜治洲:《腐败与反腐败:理论、模型和方法》,清华大学出版社2009年版,第126~160页。

  [4]《中国共产党纪律处分条例》,2003年12月31日正式施行。

  [5]“双规”全称是“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。参见《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》,中共中央纪律检查委员会1994年3月25日印发,第二十八条。

  [6]“两指”全称是“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明”。参见《中华人民共和国行政监察法》(2010年修正),2010年6月25日公布施行,第二十条。

  [7]参见《习近平在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话》,新华网:http://newsxinhuanet.com/politics/2013-01/22/c_114461056.htm.

  [8]任建明、张君翼:《中国反腐败机构改革研究——基于香港和内地间的比较》,中国管理学第九届年会、中国管理现代化研究会廉政建设与治理研究专业委员会第一届年会、中山大学廉政与治理研究中心中国廉政制度创新第三届学术会议会议论文,中国广州,2014年11月15~16日。

  [9]“白过白色”是廉政公署内部诚信管理的标准,意思是实现高度的廉洁,比“白色”还要“洁白”。

来源:《理论视野》(京)2014年第201412期 [关闭] [收藏] [打印]

我也来评论 文明上网,理性发言!   查看所有评论
中国改革论坛 中国改革论坛 © 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive
违法和不良信息举报电话:12377 0898-66189066 举报邮箱:info@cird.org.cn 技术支持:0898-66189066