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政府改革

靖裕思 靖鸣:建立和推行舆论监督权力清单管理制度

作者:靖裕思  时间:2015-12-01

  舆论监督是新闻媒介依法对权力主体及其行为进行监督、评价和批评,其重点对象是权力组织和决策人物,“实质上是人民的监督,是人民群众通过新闻工具对党和政府的工作及其工作人员进行的监督”。①

  党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),提出坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政,令人鼓舞,相信有以习近平为总书记的党中央的全力倡导和正确领导,随着会议精神的真正贯彻落实,依法治国的理念更加深入人心,在党的领导下倡导和践行的依宪治国、依法治国,必将产生积极而又深远的影响。

  权力清单管理以其具体、明确和实操性强等特点,已经成为国际上普遍流行的管理模式。党的十八届三中全会提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程”,党的十八届四中全会《决定》进一步指出:“行政机关要坚持法定职责必须为,法无授权不可为,勇于负责,敢于担当,坚决纠正不作为,乱作为,坚决克服懒政、怠政,坚决惩处失职、渎职。”“推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间。”权力清单制度是权力“在阳光下运行”的前提。党的重大决策性文件中庄重提出“推行政府权力清单制度”的制度安排,“推行政府权力清单制度”是让政府权力“在阳光下运行”的制度保证。“推行政府权力清单制度”这是一个全新的具有重要意义的理念,全党上下、各行各业应该联系各自的工作实际,深入学习贯彻《决定》精神,深刻领会践行这一理念,积极有效地开展工作。

  联系新闻事业和新闻媒体工作的实践,新闻事业和新闻媒体工作涉及清单管理的一个重要工作是新闻舆论监督。开展舆论监督是我国《宪法》、党和人民赋予媒体的神圣职责,是媒体依法开展批评和监督的应有权力和义务,不开展舆论监督是新闻媒体的失职和渎职。党的十八届四中全会《决定》对我们的启发以及应该切实加以贯彻落实的是,对新闻管理部门和新闻媒体在管理、实施舆论监督的过程中,应该建立并推行清单管理制度。

  清单管理制度涉及权力管理的正面权力清单和负面权力清单。所谓正面权力清单是指对政府及政府部门行使的职能、权限,以清单方式进行列举;行政机关履行职能、行使权力,应当按照依法律、法规确立的清单进行,不属于清单列举范围内的职能和权限,行政机关不得为之。正面权力清单制度是规范和约束权力的一种制度,是指政府及其部门或其他主体在对其所行使的公共权力进行全面梳理基础上,将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举和图解,并公之于众;行政机关行使职权,依法律、法规、规章及其清单进行,实行“法无授权不可为”。正面权力清单制度是政府及其部门以“清权、确权、配权、晒权和制权”为核心内容的权力革命,其实质是给行政职权打造一个透明的制度笼子,为行政机关依法行政提供基本依据,也为企业、公民提供便利条件。与正面清单相对的概念是负面权力清单。负面权力清单又称为“否定清单”、“负面列表”、“否定列表”,它是指仅列举法律法规禁止的事项,对于列举以外的事项,法律法规不会进行干预,权力行为主体有行为的自由。负面清单符合“法不禁止即自由”,“法无禁止即可为”的法治理念。

  学习贯彻党的十八届四中全会精神,结合新闻工作和新闻舆论监督工作的实际特点和规律,笔者认为应该依据行政机关权力清单管理的法理和精神,制定切实可行的舆论监督权力清单,在舆论监督中推行清单管理制度。结合新闻工作的实际,新闻管理部门和新闻媒体在管理、实施舆论监督也就是在行使新闻舆论监督时,在对舆论监督的具体权力和权利进行梳理的基础上,将舆论监督的职权范围、方式方法、监督对象、监督流程等以清单方式进行列举,并公之于众,新闻管理部门行使职权,依法律、法规、规章及其清单进行,实行“法无授权不可为”。新闻管理部门和新闻媒体做到依法监督,依法管理,需要清权、确权、晒权和制权,新闻管理部门和新闻媒体在管理和实施舆论监督的同时,也应该接受社会的监督,也要将管理和开展舆论监督权力关进“制度的笼子”,确保舆论监督依法开展。

  媒体开展舆论监督的权力和权利

  所谓权力是指政治上的强制力量或职责范围内的支配力量,所谓权利是指公民或法人依法行使的权力和享受的利益。(参见《现代汉语词典》)权利包含权力和利益,权利赋予或伴生权力。可见舆论监督既是一种权利,也是一种权力。舆论监督的权力是新闻媒体职责范围内的支配力量。舆论监督权包含舆论监督权力和舆论监督权利,是新闻媒体拥有运用舆论的独特力量,帮助公众了解政府事务、社会事务和一切涉及公共利益的事务,并促使其沿着法制和社会生活公共准则的方向运作的一种社会行为的权利。新闻媒体开展舆论监督是《宪法》赋予新闻媒体的责任、权利和权力。我国《宪法》中有多处对公民的舆论监督权利和权力进行了规定,第二十七条规定“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”。也即人民有权利对一切国家机关和国家工作人员提出意见和建议,进行监督。人民可以通过发表意见和建议的方式,来对国家机关及其工作人员的行为或者行为过程进行舆论监督。第三十五条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。该法条明确规定公民享有言论自由的权利。第四十一条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”该法条和《宪法》第二十七条类似,是对其的进一步细化,明确指出公民有权利对国家机关和国家工作人员的违法失职行为进行批评、建议、控告以及检举等。

  虽然上述法条没有直接定义什么是公民的舆论监督权,但是法条中规定的言论出版自由,批评建议权利以及控告检举权利等都是舆论监督权的重要内容,是公民行使舆论监督权的具体方式。因此,我国《宪法》赋予并且保障了公民的舆论监督权利和权力。

  舆论监督是人民群众通过新闻媒体对国家和社会事务进行监督评议的重要途径,它可以是针砭时弊、扶正祛邪、预防失察、惩治腐败的有力武器,是发现问题、纠正错误、改进工作的有效途径;舆论监督是新闻媒体对社会承担的政治责任和政治义务,也是新闻机构提高工作质量、增强竞争能力的重要条件。舆论监督是新闻媒体和记者的神圣职责和权利,应该依法积极开展,以促进国家和社会的健康有序发展。新闻媒体必须充分发挥新闻舆论监督的作用。

  建立和推行舆论监督权力清单管理制度,确保舆论监督依宪依法积极有效开展

  建立并推行舆论监督权力清单管理制度,是确保舆论监督依宪依法有效开展的制度保障和有效措施,具有重要性和必要性。

  我国一些新闻媒体作为舆论宣传的工具,明确的政治需要和长期的宣传工作使媒体形成了一些固化的运作理念和特有的运作机制,往往忽视有效的信息沟通和民意表达渠道的建立与疏导,对于人民群众的诉求和意见缺乏足够重视,这导致当人民群众主动向媒体提供新闻批评或舆论监督线索时,经常会遭到阻碍。某些单位和个人无视媒体在实施舆论监督方面的职能和权利,对正常、正当的舆论监督任意进行干扰,或拒之门外,或拒不提供相关信息、资料;说情现象盛行导致监督稿件夭折率高,一些被监督单位和个人在了解到媒体的具体行动后,往往会通过采取各种手段如请客、送礼等,对即将要登出的批评或监督稿件实施撤除。一些已发表的稿件也无后续报道再被组织编发,即使挣脱干扰发出的舆论监督报道也呈现层次低、力度小、效果差的特征。

  除了舆论监督权受到损害外,新闻敲诈和媒体审判也是目前新闻事业中较为常见的违法现象。“新闻敲诈”是某些新闻工作者以舆论监督或新闻批评的名义,对一些违背国家政策和社会道德的行为主体进行敲诈勒索的行为和现象。

  而新闻媒体开展舆论监督存在的主要问题是,由于种种主客观原因,导致出现新闻媒体履行舆论监督职责失职缺位不作为、别有用心选择性作为和行为错位乱作为等现象。为了鼓励和促进舆论监督的有效开展。充分发挥舆论监督的正能量和积极作用,同时避免上述现象,必须建立和推行舆论监督权力清单管理制度。一旦建立舆论监督权力清单管理制度,舆论监督做到有法可依,有据(清单)可查,有责可追,就可以规范舆论监督活动和行为,使舆论监督在宪法和法律的范围内规范开展。

  舆论监督不作为主要表现为时间上的不作为和内容上的不作为,新闻媒体和记者缺乏主观能动性和强烈的责任感,在一般情况下虽然没有明显的违法表现,但其本质就是一种渎职。而其乱作为却具有明显违法性,其主要是“法律法规未予授权”,没有按照有关法律法规要求履行舆论监督的职责。

  新闻媒体一方面要积极依法开展舆论监督,这是新闻媒体和新闻工作者的职责和神圣的使命,不能面对需要舆论监督时不作为,舆论监督不作为,如果说轻点是失职,如果说重点则是渎职。另一方面,舆论监督的开展如果没有相应的监督和制约,乱作为也会出现新闻腐败。舆论监督的乱象是乱作为、不作为,靠关系等不正当手段“摆平”舆论监督。新闻媒体在行业自律与记者职责履行到位的情况下,一些报道通过调查提示真相,发挥了媒体的舆论监督职能,推进了社会的进步与发展。然而,一些记者缺乏基本的专业素养,道听途说,先入为主、以偏概全,更有甚者,利用舆论监督谋取私利,进行敲诈勒索,以及在实施舆论监督过程中造成的新闻侵权现象和违法乱纪问题。比如采访中新闻媒体和记者预设立场,对新闻事件进行主观臆测,或是写作时带有替弱者维权、替司法审判的口气,必然打破客观报道要求的平衡与中立,影响事实的呈现,甚至导致公众作出不正确的判断,这也是对新闻监督权力的滥用。出现舆论监督不作为、选择性作为、乱作为的一个重要原因,是缺乏舆论监督权力清单管理所致。

  在舆论监督的管理上目前普遍存在的问题是,各地主管部门对舆论监督一直存在清单管理,只是没有从权力清单管理制度的规范要求出发来使权力清单化、制度化。比如2005年中共中央办公厅《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》(以下简称《意见》),提出把握当前舆论监督的重点:加强对违法违规行为的监督,揭露和批评有法不依、执法不严,贪赃枉法等问题,推进依法治国。加强对党和政府的方针政策落实情况的监督,反映人民群众对党和政府工作的希望和建议,揭露和批评有令不行、有禁不止、阳奉阴违、各行其是等行为,维护中央权威,保证政令畅通。加强对党纪政纪执行情况的监督,揭露和批评失职渎职、滥用权力、消极腐败等行为,促进干部队伍廉政建设。加强对侵害群众利益行为的监督,揭露和批评以各种手段和方式侵害群众利益的现象和行为,保护人民群众的合法权益。加强对社会丑恶现象、不道德行为和不良风气的揭露和批评,推进公民道德建设,弘扬社会正气。这些规定和要求就可以视作舆论监督权力清单管理制度的“正面清单”。《意见》提出广大新闻工作者要树立强烈的社会责任感,注重舆论监督的社会效果。对报道的内容,必须进行认真核实,做到真实、准确、可靠,不得编发互联网上的信息,不得刊播未经核实的来稿,不得徇私隐匿应报道的新闻事实。要通过合法和正当的途径获取新闻,不得采取非法和不道德的手段进行采访报道。不得利用职务之便谋取私利,严禁借舆论监督进行敲诈勒索。严格遵守法律法规,不得干扰和妨碍政法机关依法办案。尊重公民、法人及其他组织的合法权益。严格执行有关保密规定,严防在报道中泄露党和国家秘密。如上所列的“不得”等就可以视作舆论监督权力清单管理制度的“负面清单”。

  一些地方施行的舆论监督权力“清单”和“负面清单”没有从促进舆论监督开展的角度考虑问题,单纯考虑对舆论监督实行控制和限制。制定的正面清单过于笼统、原则,媒体无法操作;制定的负面清单,禁区太多、限制太多,压缩了舆论监督的空间,束缚了媒体开展舆论监督的手脚,不利于激发和调动媒体和记者开展舆论监督的积极性。就准许批评监督的正面清单而言,只准媒体批评揭露国内外敌对、反动的言行和社会生活中的不良倾向、违法乱纪行为,只准批评低级权力组织和个人的问题,且暗箱操作,不公开,不公示,操作随意性大。有的成了潜规则,如节庆日之前对负面报道、特别是舆论监督报道进行一定程度的控制。而实际对舆论监督管理负面清单限制更多更死,限制太多,禁区太多,出现不得监督的泛化,有一定级别的权力主体都不允许批评。在对舆论监督的具体管理中,有时随时、随意、突然,有时通过电话口头传达,有些则是被批评监督对象摆平,利用权力限制、压制,阻挠媒体的批评监督,使媒体无法操作,导致舆论监督出现十分尴尬的局面。加之舆论监督本身的困难和压力,新闻媒体本身也没把舆论监督当成硬任务,没用舆论监督的权力清单管理制度约束自己,久而久之,媒体失去舆论监督的积极性,当地的舆论监督虚化、弱化,舆论监督的功能被阉割。

  所以,笔者认为,确保舆论监督依宪依法积极有效开展,避免舆论监督的乱象,应根据新闻媒体和舆论监督的特点,制定切实可行的舆论监督权力清单管理制度。

  建立并推行舆论监督权力清单管理制度的现实意义

  不受监督的权力必然导致腐败。只要是权力就应该将其放进“制度的笼子”里,就应该接受监督,让其在阳光下运行。行政管理是个大范畴,行政管理权力包括执政党行使的各项权力,包括各级党委行使的媒体管理权、舆论监督管理权。如上所述,舆论监督的管理和行使具有权力特征,将舆论监督的管理权、行使权清单化,有利于权力主体科学用权、管权,也有利于上下级监督和公众监督。

  为什么管理和行使舆论监督需要建立规范科学的权力清单管理制度?一是因为舆论监督的管理权、使用权是一种行政管理权,党管媒体、管舆论、管舆论监督,就是在施政,就需要依法依宪管理和开展舆论监督。二是原本就在有意无意地实施一种不尽规范的清单管理制度,需要设立规范科学的舆论监督权力清单管理制度。原有的舆论监督管理和运作手段,方式不规范,不公开,不透明,存在运作的随意性和暗箱化。暗箱运作便于管理部门和媒体运作、便于随机控制,媒体开展舆论监督由于没有清单管理意识,监督的随意性也大,很容易出现不监督、选择性监督、乱监督问题,各地的舆论监督差异和出入也很大。不能充分发挥舆论监督应有的功能和作用。设立规范科学的舆论监督权力清单管理制度后,将暗箱操作变为公开运作,规范运作,在阳光下和制度的笼子里运作。

  建立并推行舆论监督权力清单管理制度可能有两种认识误区,一是认为舆论监督的“笔杆子”和“枪杆子”一样,有党管控、听党指挥,是上层建筑,是意识形态,领域特殊,存在诸多机密环节,不便公开,怎么设立清单管理制度,公之于众?难道军事管理权也要公开,也要设立负面清单?笔者认为,这是革命党思维的一种表现,党的十八届四中全会提出依宪治国,依法执政,是中国共产党执政方式的历史性演进,现代社会应该有现代社会对各种事务的科学规范管理,应该与时俱进,用执政党思维,依法执政理念和法治思维管理各项事务和处理、解决问题。话说回来,在行政管理和政务公开的原则下,军事管理权也应该公开,即使不向全社会公开,也可以在一定领域、范围内公开,便于那个领域和范围的操作和监督。

  依宪依法开展舆论监督,推行舆论监督权力清单管理制度的目的,一是可以使新闻媒体对拥有权力的任何权力主体(包括权力机构、组织及其个人),依据宪法和法律进行监督和批评,这既是《宪法》精神的体现,也是党和人民群众历来对新闻媒体的要求,同时也是新闻媒体的神圣职责所在。二是可以较大程度上消除新闻媒体的地方保护主义现象,解决一些新闻媒体对本地区本行业的监督不力或不监督的问题。一些新闻媒体对涉及与自己有政治、经济利益关系的部门和单位存在的问题视而不见、避而不谈、选择性监督;有时即便对一些问题开展舆论监督关注,往往是事后监督,被动开展。三是可以克服和消除舆论监督的违法作为和乱作为问题,包括媒体审判、新闻敲诈等违背法律和新闻职业道德的现象,从而使舆论监督在宪法和法律的范围内健康有序和有效地开展。

  建立并推行舆论监督权力清单管理制度具有重要的意义,具体表现在:

  一是划定舆论监督的权力边界,推进我国舆论监督的制度和规范建设。在舆论监督的实践中由于舆论监督存在权力边界模糊不清的问题,新闻媒体在舆论监督权力行使过程中可能出现随意性,比如别有用心选择性作为和行为错位乱作为等现象,舆论监督清单形式对舆论监督权力的边界进行明确规定,能减少和制约舆论监督乱作为,维护舆论监督的权威性和新闻媒体的公信力。

  二是可以对新闻主管部门和新闻媒体管理和开展舆论监督的职权与责任进行明确的界定,从而提高舆论监督的管理水平和舆论监督的质量,消除舆论监督的不作为和乱作为现象。建立并推行舆论监督权力清单管理制度,就是对新闻主管部门和新闻媒体管理和开展舆论监督的职权与责任进行明确的界定,规定权力究竟应该干什么、不能干什么、到底怎么干等权力运行边界。

  三是强化舆论监督的制度性授权,提高舆论监督效率,真正发挥舆论监督的作用。授权是组织管理的核心内容,也是现代管理学的重要研究领域。授权不稳定、不明确,是现代社会组织管理的大忌。新媒体时代,新闻传播格局已经发生深刻的变化,传统媒体遇到巨大挑战,亟需对舆论监督进行明确而且稳定的制度性授权,以便充分调动新闻媒体及新闻工作者的责任意识和创造精神,从而更好地发挥新闻媒体开展舆论监督的作用。

  四是加强社会监督,遏制新闻媒体滥用舆论监督的权力和权利,监督新闻媒体和舆论监督的管理部门的管理。舆论监督是使权力“在阳光下运行”的重要保证,而社会监督是社会主体对新闻管理部门和新闻媒体实施舆论监督的“监督”,是让其权力“在阳光下运行”的重要手段。新闻管理部门和新闻媒体将舆论监督的权力列出清单,公之于众,主动接受社会监督;可以提高社会对新闻媒体的监督效力,可以遏制新闻媒体寻租不作为、以权谋私乱作为等滥用职权行为,可以限制管理部门对新闻媒体舆论监督的干预和压制。就新闻媒体舆论监督的监督而言,既要警惕不作为,更重要的是警惕和防止、处罚惩治舆论监督乱作为。在2008年9月山西临汾市洪洞县霍宝干河煤矿矿难中,有近百个真假记者前去领取矿方发放的“封口费”。这个被国外媒体称为社会公众利益和国家利益“可怕的媒体豁口”的“封口费”事件,被广大网友视为“新闻界最耻辱的一幕”,它提出的尖锐问题是谁来监督新闻舆论监督,或者进一步讲,我们该如何防止监督力量的膨胀和异化。舆论监督清单制度的制约环节不仅仅是对舆论监督乱用权、乱作为进行监督和制约,对其不作为也是一种监督。

  总之,建立和推行舆论监督清单管理制度的现实意义在于,可以明确舆论监督的对象和范围;可以限制“党报不得批评同级党委”的泛化、弱化和异化,使新闻批评和舆论监督有章可循,有据可查,有规可依。可以极大地调动新闻媒体和记者开展舆论监督的积极性,有利于规范舆论监督的行为,依法有效监督,把媒体的舆论监督权关进“制度的笼子”,接受社会监督,大大激励促进媒体和新闻工作者积极开展新闻舆论监督,改变舆论监督软弱无力和乱作为的现状,同时对管理部门瞎指挥、乱指挥,对新闻媒体和新闻工作者不作为、乱作为也是一种约束,所以要有权力清单管理。

  注释:

  ①李瑞环:《坚持正面宣传为主的方针》,《人民日报》,1989年11月26日。

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