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政府改革

“重大政治改革”不只是为反腐

作者:  时间:2016-11-13

  日前,中办印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,部署在这三个省市设立各级监察委员会,作为承担国家监察职能的专责机关,探索构建不敢腐、不能腐、不想腐的党风廉政建设和反腐败新机制。这一“事关全局的重大政治改革”,到底重大在何处,试点该注意哪些问题?《高见》专访制度反腐专家李永忠。

  访谈嘉宾:李永忠 制度反腐专家

  访谈员:王华(凤凰网社论主笔) 尹钰莎(实习生)

  监察体制改革是政改突破口

  《高见》:试点方案有句话很受关注,“国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革”,这句话该怎么理解?

  李永忠:试点方案用的是“政治改革”,我觉得还可以加上两个字:“政治体制改革”。因为监察体制改革原本就是政治体制改革的重要组成部分,而试点方案是重大的政治体制改革利好,是十八大以来的重大政治利好。

  过去这些年我们抓经济体制改革硬,抓政治体制改革软,一手硬一手软,造成了如今的党群关系疏离,干群关系紧张,社会两极分化不断加大。习近平总书记上任后,在中纪委的第一次讲话就提到了腐败愈演愈烈,这些都是由于政治体制改革没有同步于经济体制改革造成的。所以说全面从严治党、全面深化改革,不仅要深化经济体制改革,也要深化政治体制改革。

  不久前闭幕的六中全会标志着“四个全面”战略布局的完成,而国家监察体制改革试点是“四个全面”战略布局中的一个重要战役行动,是打破政治体制改革长期徘徊不前局面的突破口。

  《高见》:所以监察体制改革已经不仅仅是出于反腐的考虑?

  李永忠:监察体制改革不是仅仅盯着严厉的纠风,严厉的查案,严厉的惩处,而是以试点为突破口,最终在政治领域也彻底摒弃苏联模式的不科学的权力结构和不合理的选人用人体制。苏联模式的弊病,一是过分集中的权力结构,决策权、执行权、监督权都合为一体,权力没有分解就没有制衡,没有制衡就没有监督和制约,也就没有民主;二是僵化的选人用人体制,从上往下层层任命干部,而不是从下往上层层选举干部。

  国家监察体制改革绝不仅仅是为了整合办案的力量,整合监督的资源,或者说这只是表层的,深层的、最重要目的是把过去监督权隶属于行政权这样一个不科学的权力结构分解,使监察成为独立于行政之外的一种权力。这将是一个了不起的变革,把同体监督变成异体监督,国家公职人员就能受到独立的监察机关的严格监督。

  《高见》:你之前一直呼吁要变同体监督为异体监督,试点能否实现有效的异体监督?

  李永忠:异体监督需要选择突破口,我之前的建议是党内分权,把党委分成决策权、执行权,让党内监督权在党内独立,按理说这是比较便捷的一个方法。但中央通过全盘考虑后,可能认为在没有取得成功的试点经验前,党内分权有难度更有风险。那么相对而言,改“行政监察”为“监察行政”比较容易,行政分权相对来说动静小一点。把监察权从行政机关分离出来,监察机关就能覆盖所有的公务员,所有的公职人员。这样的试点,对下一步党内分权也有很好的借鉴意义。

  《高见》:监察“全覆盖”之后,监督会不会受到更多的牵制,还能不能充分保证它的独立性?

  李永忠:首先,监察工作的全覆盖,并不等于监督的独立性。我们过去也讲全覆盖,行政监察也在搞全覆盖,但根本做不到。因为行政机关的监察机关,行政系统的监察机关,受制于政府,不可能对政府以及政府下属的部门进行有力有效及时到位的监督。即便实现了形式上对行政机关的全覆盖,由于它是同体监督,因此也是低效无效而且成本很高的监督。所以,监察全覆盖固然重要,但更重要的是异体监督,国家监察体制改革首先是把同体监督变为异体监督。

  其次,改革之后的全覆盖到底怎么做,也分上中下三策。上策,也就是最好的模式叫监察工作的全覆盖,就是工作上把所有的监察对象覆盖住,香港廉署用的就是这种模式,他们是办案力量的全覆盖。

  中策是机构全覆盖,比如在每个部门、每个单位都设一个监察机构,这样监察干部之间的交流比较方便,职级待遇等具体问题也好解决。但是,“廉价政府”通常是“廉洁政府”的一个基本要因,机构覆盖需要很多的人力、物力、财力,有违“廉洁政府”的初心。

  下策则是人员的全覆盖,向各个部门和单位派驻监察人员,但这种做法有违毛泽东“分兵以发动群众,集中以应付强敌”的原则。在腐败问题严重的情况下,将人员分散派驻,难以形成拳头,而且效率很低。过去我们有很多分散驻在各单位的专职纪检监察人员,但能真正发挥作用者寥寥,因此必须把人员整合起来集中使用。

  能否真正异体监督是改革难点

  《高见》:试点方案提出“整合反腐败资源力量”,目前反腐资源有纪委、监察机关、反贪局等等,整合的难点或重点是什么?

  李永忠:整合的难点首先是怎么变成异体监督,如果审计、监察还在政府的序列里,检察、审判不能做到相对的独立,那异体监督就很难体现。这种1+1的做法永远不能大于2,必须把这些机关通过整合,变成异体监督的力量。

  第二个难点是怎样有效体现党的领导,假设白恩培还是云南的省委书记,假设一个省份的监察体制改革领导小组组长还是白恩培,那么这种“重大政治改革”能不能有效推进?这是必须要面对的问题。这个问题局限在地方看的话,很难,但从中央的视角看就不难,因为有中纪委,有中央强有力的领导,特别是六中全会正式提出以习近平同志为核心的党中央,坚决维护党中央,坚决服从党中央的领导,这个难题也可破解。

  至于整合的重点,当异体监督形成后,工作的重点,首先就是“全覆盖”,而上策,就是监察工作的全覆盖,少用机构的全覆盖,千万别再搞劳民伤财的监察人员全覆盖。把监察人员分散派驻到各个单位去,端别人的碗,吃别人的饭,住别人的房子,监察效果可想而知。

  其次是要克服官本位思想。汉武帝曾说过“以小治大,内外相维”,他用相当于县委书记的“小官”——刺史(年俸600石),去监督相当于省委书记的“大官”——郡守(年俸2000石),效果也很好。但我们过去监督中的官本位思想严重,正省级监督正省级,正厅级监督正厅级,正县级监督正县级……这种监督思想是苏联模式的一种,极不符合中国传统文化的监督思想,实际过程中也是失败的。

  所以前两年的巡视中我就提出,中央巡视组完全可以用副部级,正厅级或副厅级当巡视组长,巡视效果不一定比正部级当组长效果差。后来事实证明我这个判断没错。一个“廉价政府”才有利于成为一个“廉洁政府”,把监督成本搞太高,既不利于年轻监察干部成长,也也不利于“廉洁政府”建设。

  《高见》:对监督者的监督,也就是方案提到的“强化对监察委员会自身的监督制约”怎么实现?

  李永忠:强化对监察委员会自身监督制约,第一靠内部分权,监察委员会内部的决策、执行、监督需要分开。如果外部有强大的监督力量,内部就不需要分权,国外的一些执政党不用在党内建立强大的监察委员会,就是因为有在野党强大的外部监督。而我们国情、党情决定,党内不允许有党,党外不允许有派。王岐山同志指出。“我们是一党长期执政,最大挑战就是权力的有效监督,持续破解这一难题,党才能永葆先进性和纯洁性。”30多年的实践和理论研究,使我清楚,破解这一难题,党内必须分权。由于多年党代会常任制的试点改革,未能取得实质进展。六中全会决定设立监察委员会,从国家行政机关中,将监察权独立出来,为将来党内分权试水。当相对独立出来的监察权,还未有强大的外部监督力量对其进行有效监督时,监察委员会就必须要内部分权,而且要科学分权。不科学分权,可能导致要么内部制约的太厉害干不了事,要么内部没有制约,成为另一个新的最容易腐败的机构。

  第二靠外部监督,首先纪委要加强对监察委员会的监督,尽管合署办公,但是各自行使的职能不一样。纪委的工作是对违反纪律党员的追究,而监察委员会则是对行使公权力人员违法犯罪的惩处。党对监察委员会的领导,具体在纪检监察合署办公中,也体现在纪委对监察工作的领导和监督。其次,是党委的监督,党在统一领导监督工作中也要注意发现监察委员会可能存在的问题。此外,还有人大立法机关、政府机关、审判机关、检察机关等机关的监督,都可以成为外部监督力量。

  第三靠权利的监督,包括媒体的监督、网络的监督、群众的监督等。目前的环境来看,这些权利主体的监督发挥作用远远不够。比如媒体监督,我觉得在试点地区应该开个口子,至少让党报党刊能对监察委员会形成比较好的监督。这方面一定要转变观念,批评不是负面报道,批评应该是主旋律。因为,批评和自我批评是我党的三大优良作风之一。

  顶层设计就是确定目标,划出底线

  《高见》:试点选择北京、山西、浙江这三个地方,可能是出于怎样的考虑?

  李永忠:首先,北京是地理位置靠近中央,便于中央的直接指挥,也便于情况的迅速报告。其次,是因为北京的高校、科研机构和专家学者很多,这次改革是我们建国六十多年没有过的创举,需要广泛听取有研究能力和实际操作能力的专家和学者的意见。再者,北京是四个直辖市之一,可以积累将来在其余直辖市拷贝政改的经验。最后,还是为了表示中央推进政治体制改革的坚定决心,将首都作为试验点,是以习近平总书记为核心的中央对整个政治体制改革的一个大胆的战役行动。

  第二个是浙江,浙江是习近平总书记除了福建外工作时间最长的地方,而且相对有些省份来说,这里的政治生态比较好。另外浙江的民营经济发展的很好,民营经济本身会倒逼政治体制改革,马克思有一句名言,“经济上占统治地位的阶级,迟早要求取得政治上的统治地位”。同时浙江也是沿海、东部经济发达地区的一个代表,在这里政治体制改革成功了,有利于在沿海、东部地区的推动。

  第三个是山西,山西既中部,又是腐败的重灾区,如果监察体制改革在重灾区都能成功的话,那么其他地方就没有不成功的道理。无论反腐败还是发展经济,不能只有中央一个积极性,需要充分调动群众的积极性。过去一些地方的改革没有动力、活力,很重要的原因是只搞经改,没搞政改,干部群众的改革意识、动力都没激活、激发起来。监察体制改革搞好了,有可能把蕴藏在山西广大党员干部群众中的改革动力和廉政基因充分的调动起来。

  《高见》:这些不同地区的试点遵循统一方案,还是分别探索不同的改革路径?

  李永忠:我从来认为,顶层设计应该很简单,中央给一个大的目标,划条底线就行了。大的目标就是要加强对整个国家机关及其工作人员、公职人员,包括行使公权力的人的有效监督。底线就是防止出现颠覆性错误。

  有了目标和底线,其他的就由试点省市按照“大胆实践”、“大胆探索”、“大胆干”的要求,自己去闯,去“杀出一条血路来”。当年的“包产到户”是由安徽凤阳的小岗村试出来的,深圳特区也是地方试出来的,经济体制改革是这样,政治体制改革也应该是这样。真正好的顶层设计就只要给一个大的目标,划一个底线,其他就由试点单位去试验,这样才能成功。改革,就是科学实验和试验!试验的过程,就是试错的过程!不让试错,就是不让试验;没有试验,就难有成功!

  《高见》:如果更具体一些,地方设立监察委员会的方案应怎么把握?

  李永忠:六中全会一结束,就有试点单位的领导来向我请教监察委员会的方案设计,我给他们说了“三强三弱”。

  第一个是“强干弱枝”。应该把大部分人员安排在试点单位的主干部分。比如,搞一个县的监察委员会试点,假设这个县过去有专职纪检监察干部200人,过去县纪委监察局有50人,“强干”后的县纪委县监委可以集中100人左右,还有50人,可以集中安排在归口的几大系统或划片区的乡镇,不要把人员分散到每一个机关或乡镇。剩下50人作为节约编制上交。这就是我前面提到的工作全覆盖,而不是机构全覆盖或者人员全覆盖,既能集中兵力又能精兵简政。

  第二个是“强法弱纪”。监察委员会管违法犯罪,减少并弱化管纪律的事,违纪的问题主要归纪委管。这样既体现纪检机关把纪律挺在法律前面,抓早抓小;又能够加强监察机关查办违法犯罪案件的力量,增加执法的手段。对于违法犯罪问题,监察委员会采用反贪的侦查手段、强制手段,审计的查账手段等,就顺理成章了。

  第三是“强前弱后”。一线的办案人员要增加,十八大以来,我们取得了比较好的反腐败效果,重要原因之一是纪委保证了三分之二的力量在办案一线。今后的监察委员会也要这样,增强一线办案人员的力量,减少二线及后方兵力的配置。“强前弱后”的第二点,是要重视信息情报的搜集,只有前期情报信息工作做得好,办案的力量也能发挥最大作用。这两点香港廉政公署的经验值得借鉴,它80%的兵力就在执行处,负责一线办案;在情报搜集上也非常重视,比如和媒体的关系非常密切。一旦媒体发现了什么问题,它们很快就可以掌握,跟进去分析有没有违法、犯罪情形,怎么去调查应对等。

  如果能够做到这“三强三弱”,再做到“全覆盖”的上策,进行监察工作的全覆盖,那么这样的监察委员会方案就比较有前瞻性和战略性,有利于今后迅速拷贝到全国。这样的改革方案,将真正成为十八大以来政治体制改革最重大、最利好的方案。

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