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政府改革

中国司法改革年度报告(2010)

作者:  时间:2011-01-22

2010年,中国司法改革沿着预定的轨迹缓慢前行。
  法院、检察院、公安、司法行政等部门根据司法改革整体规划,继续低调推进改革。按照中央司法体制改革领导小组的部署,2010年是司法改革攻坚年。新一轮司法改革自2008年底启动以来,经过两年的努力,部分改革有所进步。但备受期待的“攻坚”并没有出现,2010年的司法改革主要体现为机制改革和工作方法的改进,基本未涉及司法体制的转型。尽管刑事证据规则出台、量刑规范化改革、案例指导制推行等举措力度较大,改革司法官遴选制度、规范上下级法院关系、规范扣押冻结涉案款物工作、加强刑事立案监督、出台《人民调解法》等改革措施有所深化,但相比上一年,改革步伐更加缓滞,改革理念趋于保守,改革的政治色彩有增无减。总体上,2010年司法改革只是2009年改革的落实和延续。
  一、综合性改革
  ——完善刑事证据制度。《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》可谓刑事证据立法的重大进展。两项规定体现了中国在遏制刑讯逼供、避免违法取证、维护司法公正、保障人权等方面的努力。两项规定仍存在不足。第一,某些规定过于模糊。第二,非法证据的范围过窄。第三,某些规则有所保留甚至有所倒退。第四,死刑案件的证据规则区别于其他刑事案件并无必要。第五,不少规则仍需完善。
  此次刑事证据制度改革可谓对民众司法需求的积极回应,但施行半年以来,无任何迹象表明刑讯逼供得到或可能得到遏制。未来应切实执行两项规定,确立并落实无罪推定、疑罪从无和直接言词原则,进一步完善诉讼证据规则。从根本而言,公民应享有沉默权;律师的权利应得到切实保障;警察权应弱化并受到有力的监督制约;检察权恰当定位从而实现有效的监督;司法的独立性应得到切实保障。
  ——量刑规范化改革。量刑规范化改革取得重大进展。《关于规范量刑程序若干问题的意见(试行)》、《关于加强协调配合积极推进量刑规范化改革的通知》相继出台。《意见》延续并整合了2009年的改革措施,将量刑纳入庭审程序。《通知》重申《意见》的主要内容,要求政法部门相互支持和配合。量刑规范化改革有利于提高量刑的公开性,规范自由裁量权,减少“同罪不同罚”现象。
  但量刑规范化改革是一项长期的系统工程,出台的若干文件不应理解为固定模式,而应作为改革新起点。未来应加大试点力度,注重各地经验的总结、提炼、统一和推行,逐步建立符合中国国情的量刑模式。
  ——探索建立案例指导制度。案例指导制度最初旨在解决“同案不同判”问题。最高人民检察院出台《关于案例指导工作的规定》,明确了发布指导性案例的范围。最高人民法院《关于案例指导工作的规定》出台,成为2010年司法改革的重大进展。该规定明确了指导性案例的条件、推荐、审查、发布及编纂,确立了指导性案例的参照效力。
  昆明市中级法院连续七年开展指导案例评选;广东省高级法院建立全省联动、层次分明的案例指导体系。四川省梓潼县检察院、江苏省泰州市检察院、湖南省人民政府、河南省公安厅、司法厅等出台了相关规范性文件。
  立法机关担忧指导性案例会导致司法权冲击立法权。事实上,审判坚持成文法优先,指导性案例为补充,就能避免。案例指导制度的建设是一个渐进的过程,应重点完善法院的案例指导制度,坚持“两步走”:初步旨在化解“同案不同判”现象,长远则应充分挖掘其功能,使其逐步上升为正式的法律渊源,最终建立中国特色的判例制度。
  ——未成年人司法制度的改进。《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》出台,要求各级公检法司建立、巩固和完善办理未成年人刑事案件的专门机构,扩大保护范围,加强协调配合,健全配套工作制度。《意见》是多年工作的总结和提升,构建未成年人司法改革的新平台。
  多年来,未成年人司法改革主要体现为地方性探索,形成了监护人或合适成年人到场等多项制度。但公检法司等各部门的衔接配合是制度顺利运作的关键,仍需加强。未来应加大试点改革的力度,通过实践探索不断总结和完善各项制度,同时,以刑事司法为出发点,逐步拓展到民行领域。应不断总结和提炼试点经验,将成熟的做法上升为立法。
  ——铁路司法系统的改革。全国铁路运输中级法院院长工作会议首次透露铁路司法系统改革方案规划:铁路法院将从铁路企业中剥离,作为专门法院予以保留,并纳入国家司法体制,移交所在地省级党委、省高级法院管理。“企业办司法”不符合法治原则,但这是一项复杂的任务,涉及人财物等诸多方面。同时,作为专门司法机关整体保留,是否有利于彻底清除司法企业化问题,有待观察。期待有关方案至少能确保铁路法院人事及财政独立于铁路企业。
  ——司法官遴选制度改革。中共中央办公厅、国务院办公厅转发《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》,要求从律师中遴选法官和检察官,推荐优秀的律师参政议政。司法官公开遴选制度,特别是从律师和其他法律工作人员中选任司法官,应成为未来司法改革的重要方向。但目前司法官遴选制度更多面向司法机关内部,从律师和其他法律工作者中选任的情形有限,今后,除坚持“逐级遴选”的做法外,应逐步扩大从律师遴选的规模,促进从律师到司法官的法律职业流动机制的形成。
  ——应对政法队伍人力短缺。中央办公厅牵头,会同中央政法委组成督查组,围绕基层司法机关人才流失等问题进行督查。经中央编委批准,最高人民法院为地方法院确定五年增编四万人的计划。政法干警招录培养体制改革招录人数有所下降,政策向中西部一些“老、少、边、穷”和条件特别艰苦的地区倾斜。
  上述举措未从根本入手,收效甚微。从中短期而言,化解问题可考虑:一是整合司法资源,优化内设机构;二是完善司法官遴选制度和司法官助理制度;三是推迟法官的退休年龄;四是建立独立的职务序列和工资制度。长远而言,应建立司法官职业养成制度、从律师到司法官的司法职业转换机制,对法学教育改革进行长远规划。
  ——落实宽严相济刑事政策。宽严相济已成为中国基本的刑事政策。最高人民法院颁布《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》,明确从“严”从“宽”处罚的各种情形、宽严“相济”的具体要求及工作机制的完善。但该政策的贯彻落实需继续增强可操作性,应将该政策的落实逐步渗透到具体的制度建设中。
  ——加强涉法涉诉信访工作。最高人民检察院出台《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》、最高人民法院发布《人民法院涉诉信访案件终结办法》力争做到案结事了。同时,全国政法机关开展“涉法涉诉信访积案清理”活动和“百万案件评查”活动,各地纷纷将2010年列为“涉法涉诉信访督办年”并制定相关工作方案。
  信访终结制度的建立和完善看似可以化解缠访、重复上访等问题,但信访不可能真正被终结,在“维稳”政治任务的压力下信访更难以实现“案结事了”。涉法涉诉信访问题的彻底解决需从根本上改革信访制度,并真正实现社会的公平正义。

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