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政府改革

“摸着石头过河”与中国渐进政治改革的政策选择

作者:徐湘林  时间:2014-07-24   浏览次数:0

 

  中国自1978年以来的政治体制改革是一场自上而下的政治变革过程。20多年的改革进 程已经形成了中国渐进政治改革的特有模式。不管人们对这种改革的模式认同与否,渐 进政治改革已经使中国的政治和政府运行体制发生了巨大的变化。政治改革主要是在政 治领导人的主张与推动下进行的,改革领导人关于政治改革的思想为中国政治改革确定 了基本的原则和限度,并对这场改革的政策内容和过程产生了重大和深远的影响。概括 起来,这些思想包括了为政治改革设定的基本原则,政治体制改革和经济体制改革之间 的关系,政治改革的基本内容和推进政治改革的策略方法,其中“摸着石头过河”的改 革策略为中国复杂而艰难的政治改革提供了简单而实用的认识论和方法论工具,并对渐 进政治改革模式的形成以及保证渐进政治改革的持续进行产生了实质的影响。

  一种普遍的看法认为,中国政治体制改革一直缺乏明确的目标和指导理论。但是,可 以肯定地说,中国政治体制改革从来就不缺乏明确的基本原则、具体的任务和实践的动 力。改革的基本原则和具体任务主要由中央的改革领导层根据自身的政治理念和政治现 实的需要来确定。改革的实践动力则是来自于中央与地方党和政府领导人为解决面临的 迫切政治问题的现实努力。对改革领导人来讲,首先,中国的政治改革是政治体制的改 革,政治体制改革的最终目的是在维护基本政治制度的基础上,在政治上创造比资本主 义国家的民主更高更切实的民主。改革不是以西方资本主义的民主制度为蓝本和参照系 ,而是根据中国的实际政治需要所进行的政治变革。也就是说,政治体制改革不是要建 立西方国家意义上的全民普选、多党制和三权分立的权力制衡机制,而是要在不改变现 有政治制度的基本性质并保持现有宪政制度框架的条件下,对政治运行体制进行不断的 调整。通过改革现有的体制,使其逐步完善,最终能够“充分发扬人民民主,保证全体 人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企事业的权 力,享有各项公民权利”(注:《邓小平文选》第2卷,第322页。)。同时,充分发扬人 民民主就是要极大地调动人民的积极性,至于各种民主形式怎么搞法,要看中国的实际 情况。

  其次,政治体制改革与经济体制改革密切相关,但政治体制改革又不仅仅是经济体制 改革的附属品。根据邓小平的思想,政治体制改革必须适应经济体制改革的发展,使之 能保障经济体制改革的成果。但中国的政治改革不仅仅是为了满足经济发展的需要,还 是国家政治制度、政治结构和政策取得合法性的重要手段。一些学者(尤其是一些经济 学家)强调邓小平思想中关于政治改革对经济改革的重要性的论述而忽视了他关于政治 改革与政治体制合法性的论述(注:参见胡鞍钢《旨在促进经济发展的中国政治改革》 ,《改革》1999年第3期,第58~64页。)。其实,政治体制合法性一直是邓小平关注的 问题,他认为,“评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确,关键看三条: 第一看国家政局是否稳定;第二看能否增进人民团结,改善人民的生活;第三是看生产 力能否得到持续发展”(注:《邓小平文选》第3卷,第213页。)。在这里,邓小平实际 上提出了政治改革所涉及的三个层面:政治体制(指在既定政治制度下的政治运行体制 ,1984年党的《关于经济体制改革的决议》对制度和体制作过理论区分)、政治结构和 政策。而政治改革的实际目的就是要取得政治体制的合法性、政治结构的合理性和政策 的正当性。检验政治体制的合法性、政治结构的合理性和政策的正当性不应该以某种浪 漫主义的政治观或意识形态的价值标准为取向,而是应该以客观的、具体的实际结果( 政治稳定、人民生活水平提高和生产力发展)为衡量标准。

  其三,针对具体问题,应该讲究策略和方法。政治体制改革的具体任务包括五个基本 的方面。这五个方面是:(1)加强和改善党的领导,理顺党政关系;(2)建立和完善社会 主义民主和法制,巩固和发展人民代表大会制度;(3)建立法制化、规范化、程序化的 政府管理体制(包括干部人事管理体制);(4)精简机构,克服官僚主义,提高政府管理 水平;(5)调整中央与地方的关系,调动地方和基层的积极性。邓小平关于政治体制改 革的思想体现了他对中国政治发展和政府管理所面临问题的深刻认识。同时,邓小平对 中国的政治改革所面临的困难也有着充分的认识。他首先认识到,改革会涉及许多人的 利益,会涉及许多党政机构权力的再分配,由此会产生许多阻力。另外,政治改革的实 施会涉及许多十分复杂的事情,往往会牵一发而动全身,因此,任何改革方案都可能带 来不确定的后果,需要谨慎从事,也就是说,在改革的时机、步骤和范围的选择方面应 该讲究策略(注:《邓小平文选》第3卷,第167~177页。)。

  其四,面对政治体制改革的种种不确定性,改革应该是渐进的。中国政治改革从一开 始就不是由某种既定理论所指导的。由于邓小平为首的领导层坚持务实的改革方针,改 革是在对具体问题提出解决方案(政策)并允许在实践检验中不断调试既定政策的一种渐 进模式中进行的。概括地讲,中国政治体制改革的特点与其经济体制改革的特点一样, 就是“走一步,看一步”(注:《邓小平文选》第3卷,第113页。),“摸着石头过河” 。

  “摸着石头过河”在改革策略上具有重大的现实意义。所谓“过河”预示着改革过程 中有可能遇到许多不确定的因素,这些不确定的因素可能被其表面现象所掩盖,如果处 理不当,就可能带来灾难性后果。“摸着石头”则体现了一种处理不确定事物的方法。 在这里,“石头”指的是客观存在的事实,“摸着石头”则指任何改革的政策措施都应 该以客观事实为依据,根据实践的结果和对客观事实的认识,制定和选择改革的政策, 尽可能排除在某一具体政策上发生大的偏差和突变的可能性。“摸着石头过河”还蕴含 着一个渐进的政策选择过程。中国的政治改革是在不根本改变现有政治制度的前提下, 对现有的具体政治运行体制进行深层次的改革。由于受到现有政治体制的完善程度、社 会经济结构变化的程度以及权力利益再分配的程度等诸多变量的影响,改革过程中必然 存在着许多影响改革成败的不确定因素,在短期内通过激进的改革可能要付出高昂的改 革成本以至导致改革的失败。考虑到这些方面的因素,稳妥的办法就是采取长期的渐进 的方式进行改革以应对不确定因素。这就使得中国的政治改革成为一个渐进的政策选择 过程。“摸着石头过河”在这里具体体现为,在整个改革的过程中,每一步都要非常谨 慎,在不确定的、具有冒险性的改革过程中,始终保持审慎的态度,避免盲目行事和落 入不能自拔的境地。如果我们用理性决策的规范表述来解释这一模式的话,我们可以说 ,“摸着石头过河”是指在有限的已知条件下,对改革后果缺乏了解时,根据其现实目 标所做出有限度的、稳妥的决策,并保持随时调整既定决策的余地。这种决策是连续性 的,即当前一个决策的结果基本明了时,后一个决策对前一决策的内容进行修正和补充 ,以求避免盲目决策所带来的高额的改革成本和风险。

  “摸着石头过河”的思路反映了中国改革领导层在改革中要始终把握改革过程和改革 结果的愿望。为了实现这一愿望,就必须对改革过程中存在的种种不确定因素进行尽可 能的预测,在体制上不断提高鉴别和处理临时和过渡性信息的认知能力,以及提高对突 发事件做出及时反应和对产生坏结果的既定政策做出及时调整的决策能力。以上三方面 的需求,大大促进了中国社会科学尤其是政策科学的发展,同时,也使得社会科学家的 研究工作受到重视,社会科学家的地位有了很大的提高。从认识论的角度讲,更重要的 是,“摸着石头过河”的思路已不再把事物的发展和演变看成是某种特定规律的必然结 果,而是承认改革过程中常常会遇到不确定的因素,因此需要进行不断的探索,不断的 选择。因此,以往所认定的所谓主观理性不再是第一位的,而工具理性被提高到重要的 位置。在“实践是检验真理的唯一标准”倡导下,主观理性可能产生的盲从和武断被工 具理性产生的谨慎和务实所替代。从这个意义上讲,“摸着石头过河”本身就是一种学 习的方法,它使领导人、执行者和社会大众都能从这一过程中不断获得学习的机会,通 学习提高所有人对客观事物的认识和判断能力,并在“实践检验真理”的基础上取得共 识。

  此外,“摸着石头过河”的方法还为政治体制改革的政策选择提供了一个客观检验的 标准。根据这一标准,改革政策方案的推行和进展是否切实可行,是否能够得到好的结 果,主要是根据政治体制改革的实验所产生的实际结果来鉴定。某一项改革方案是否应 该继续或终止,既定政策是否应该调整,解决问题的方案是否可行和有效,所有这些问 题的结论都要用特定的政策后果来考察和检验。中国的政治体制改革正是在这种方法的 运用中小心谨慎地向前迈进,并不断取得成果。改革以来,一些国内外的学者不断批评 中国的政治体制改革谨小慎微进展缓慢,这些批评者多数主张改革应该有一个既定的明 确目标,应该有宏观理论的指导,或者过于相信由知识精英设计的整体的、宏观的改革 方案。但不可否认的是,这些宏观的理论和整体的方案很可能因为理论的贫乏和相关知 识的局限而成为改革的陷阱(如引发改革综合症或者政治失序)。中国的政治体制改革是 从一种政治管理体制向另一种体制的逐步转型,它不可能通过社会科学家们的一次性设 计和对这一设计的实施来完成。更为重要的是,改革所涉及的是对旧的人为秩序的变革 进而建立一种新的人为秩序,这一变革与纯自然秩序的变更和重新建立有着本质的不同 。在这里,社会科学家所面对的事物要比自然科学家所面对的事物复杂得多,任何为一 时之快的大胆和不切实际的设想都可能蕴含着谬误和陷阱,并为实践带来不可估量、不 可挽回的灾难。正是因为中国政治体制改革政策在“摸着石头过河”方法论指导下不断 评估和检验,不断修正和调整,从而减少了改革落入陷阱的可能性。正是因为对这些因 素的考虑,中国的政治改革过程表现为一种波浪式的渐进模式,即在合适的时候大胆地 推动被认为是必要的改革方案,但当改革出现不稳定的因素时收缩改革的范围,调整改 革的政策内容,等待下一次时机的来临。这一方法的运用,保证了改革进程中继承与变 革的有效平衡,也保证了改革的不断继续。

  从认识论的角度来看,“摸着石头过河”的方法允许通过实践学习认识客观真理,这 种方法有助于在政策选择和制定过程中提高其创新能力和引进新制度的基本要素。在对 改革的结果缺少充分的知识和认知能力,改革方向不明确和缺乏有效理论指导的情况下 ,这一方法显得尤其重要。在政治体制改革的整个过程中,政策的选择不可避免地要受 到不同意识形态的影响,受到不同程度地参与政策选择过程的个人和群体的主观价值趋 向的影响。当正统的意识形态支配的正统思想在中国决策过程中依然普遍存在,而新的 意识形态和价值观又在不断扩大其影响力的时候,新旧观念的冲突和相互间的理论挑战 经常会使政治上的对抗升级,进而增加政治改革的风险成本。政治上的对抗升级还会抑 制制度创新的机会。对抗升级会使一方最终寻求意识形态或政治上的正确以压制对方, 使政策问题变成意识形态问题或政治问题。意识形态和政治上的压制必将严重地损害创 新的积极性。“摸着石头过河”的方法则有效地缓解了政治冲突的升级,因为它淡化了 意识形态对政策选择的重要性,强调具体政策的实用性和可行性,用政策的辩论取代意 识形态的争论,而辩证的孰是孰非取决于政策试验的证据而不是意识形态的正确。事实 的正确而不是政治的正确成为检验改革政策正确的标准。这一标准容易在特定时期特定 政策的选择上达成共识,同时又不会挫伤双方在下一轮辩论中的创新动机,因为辩论的 胜负只是界定在政策选择的层面,从而使政治上上纲上线的恶劣手法无用武之地。这就 保证了双方在下一轮的政策辩论中仍然可以在平等的基础上,根据客观的具体的标准提 出自己的政策意见和设想,同时为了使自己的政策意见和设想能够在事实上正确而尽其 所能来减少偏见的限制、意识形态的承诺和知识的局限。

  应当指出,“摸着石头过河”的方法也存在自身的局限和决策体制的缺陷。首先,因 为改革政策的选择依靠在短时间内政策试验的结果,而政策试验只能提供小范围的备选 方案和有限的政策信息,这就使得政策试验所提供的经验具有一定程度的局限性(注: 王辉:《渐进革命:震撼世界的中国改革之路》,中国计划出版社1998年版,第34页。 )。这种局限性可能会延缓解决问题的进度,或者引发新的问题,为下一步改革带来新 的困难。其次,在中国现有的政策决策过程中,领导人的政策偏好和价值趋向在政策选 择上仍然发挥着重要的影响,一些重要的政策研究机构仍然依附于特定的领导人或在行 政隶属上依附于特定的重要决策部门,因此,当某一项改革政策方案符合有权威的领导 人的意向或特定决策部门的利益并受到该领导人或特定决策部门的支持的时候,其政策 试验过程中往往会被人为地附加一些有利的条件,以保证试点的成功。这种试点的结果 可能并不具有普遍意义上的价值,其政策的推广可能带来坏的结果和导致政策失败。

  但是,“摸着石头过河”方法论的这些局限和其在现行决策体制运用中的缺陷是可以 在相当程度上加以避免的。这些局限和缺陷的客观存在也并不证明“摸着石头过河”方 法论的失败。有限理性决策理论证实,理性决策理论要求的充分信息条件在实际决策中 是不存在的,尤其是在具有时效性的决策中更是如此。当我们无法获得充足信息同时又 无成熟经验可以借鉴的时候,“摸着石头过河”的方法仍然不失为解决迫切问题可以首 选的次佳方法。由于改革是在循序渐进、不断调试的基础上进行的,这种方法本身就具 有试错的功能,一旦发现错误,很容易进行补救和调整,因此,不会给整个改革进程带 来严重后果。另外,通过不断提高政策问题研究的科学水平和社会科学研究的预测能力 以及增加政策问题研究的投入,可以减少有限政策信息对政策选择所产生的局限性。“ 摸着石头过河”在现行决策体制下存在的问题实际上是由现行决策体制存在的问题延伸 出来的,也只有通过改革现行决策体制的方法得以解决。也就是说,政策试验因政治因 素卷入而产生的误导和造成的政策失败实际上会产生改革现行决策体制的要求,并可以 通过设置客观的条件和科学的决策程序而降低其危害。在80年代邓小平提出的改革领导 体制就是这方面的努力的开始,这一改革的不断深化必将为“摸着石头过河”的渐进政 治改革提供更广阔的空间和有利条件。

  回顾我国20年来政治体制改革的历程,改革的实际运行首先是一个不断进行政策选择 的过程。由于中国的政治体制改革的复杂性和不确定性,在改革的每一个阶段或针对每 一个阶段或针对每一个具体问题都会面临着如何进行改革政策选择的难题。从政治体制 转型的角度来看,政治体制改革的顺利进行在很大程度上取决于两种能力。第一种是改 革中的制度创新能力,第二种是处理改革过程中不确定因素的能力。由于经济改革和社 会发展对现行领导体制和政府管理体制产生的压力,政治体制改革并不缺乏改革的动力 。但是改革的动力并不等于改革的创新能力,前者体现为遇到危机和问题时改革现行政 治体制的要求,而后者则体现为在新的政策环境中处理危机和解决问题时选择和实施新 的解决方案可能性,并在改革进程中始终保持制度创新的某种激励。然而,制度创新必 须能够应对不确定因素,如果不能应对不确定因素,就可能使改革面临更大的困难并导 致改革失败。因不确定因素而墨守成规,或者以意识形态主导政策选择,又会阻碍制度 创新,使改革停步不前。“摸着石头过河”的方法论实际上为解决改革政策选择的困境 提供了一个切实可行的认识论工具。正是“摸着石头过河”的工具理性方法在改革政策 选择过程中的成功运用,保证了中国渐进政治体制改革的不断进展。研究和分析“摸着 石头过河”方法论在中国渐进政治体制改革过程中的经验得失和理论价值,对中国继续 进行中的渐进政治体制改革有着重要的现实意义。

  

来源::《天津社会科学》2002年03期 [关闭] [收藏] [打印]

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