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政府改革

蒋惠岭:顶层设计视角下的中国司法改革战略

作者:蒋惠岭  时间:2015-04-02

  司法改革的外向性、多层次、立体化的特点会给改革顺利推进增添一些困难,但只要区分轻重缓急、统筹规划、有序推进,对各项司法改革措施作出科学的战略安排,就能够避免“补丁式”的改革,最终实现建设公正高效权威的社会主义司法制度的目标。

  按照中央的部署,2013年启动的新一轮司法体制改革重点集中在司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理等四个方面的内容。可以说,这一轮司法体制改革的各项措施都属于基础性、体制性的改革措施,有牵一发而动全身的效果。因为事关重大,中央决定在我国的东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海、贵州等省市先行试点,为全面推进司法改革积累经验。目前,这七个地方的改革试点方案已经获得中央批准,正在组织落实。第二批、第三批试点地区的方案起草工作也正在抓紧进行。

  无论是讨论修改各省市的试点方案,还是试点方案的组织实施,凡是参与这个过程的人都有一种共同的感觉:当仅就诸多改革措施中的某一单项的迫切性、科学性、合理性进行论证、阐述时,基本都能够自圆其说,似乎这项改革的目的、功能、效果都可以实现,听起来也很有说服力。但当把这项措施与尚未改变的其他体制机制放在一起,或者将这项措施与另一些措施同时实施,便会发现有的措施基本没有可行性,有些措施之间互为前提,有些措施因为缺乏前提而有所变形,有的则不可能持续支撑下去,实践中最迫切需要先行的措施却被安排在了后面,而一些目前尚不具备条件的措施又不得不作自我牺牲式的先行改革……因此,对已经积攒了几十年的问题试图一朝采取改革措施加以解决,本身就是一件很难完成的使命。但是,如果在全面分析形势的前提下安排好时间顺序、轻重缓急,做到统筹兼顾,仍然能够实现司法改革的长远目标。

  为确保这一场全方位、多层次、立体化的司法改革获得成功,避免相互之间的作用走向反面,必须对各项司法改革措施作出科学的战略安排。

  一、思想观念更新,确定“改革交响曲”的调式

  虽然这不是一个严格的学术表述方式,但在传统的司法理念影响深远、科学司法理念尚待普及的大背景下,法律人、改革者以及广大民众的思想观念还未能完全适应全面推进依法治国、建设公正高效权威社会主义司法制度的要求。也可以说,司法改革战略的第一步是解决理论基础问题。

  当前,司法改革的思想观念方面存在的问题是:第一,依法治国理念的内核尚未得到深入挖掘,其中的法治理念和司法规律还未得到细致、全面、科学的阐释。第二,对司法规律的认识和接受程度有相当差距,那些本需要严格遵循的司法规律难以深入人心,更难以得到遵循。第三,传统观念自身的惯性强大,成为改革的第一障碍,例如长期以来形成的法官属于普通公务员、司法权力等同于其他权力、法律标准应当让位于政治标准等观念根深蒂固。第四,权力部门的“部门利益”和本位主义也成为司法改革成功的阻力。

  改变传统的司法理念和思想观念是一场革命,是设计新型司法体制的前提条件。当前,主要应当做好四方面的工作。

  第一,开展一场深刻的思想革命。依法治国、建设社会主义法治国家是我国社会转型时期具有里程碑意义的新理念,其意义不亚于1978年十一届三中全会提出的在经济领域中的改革开放政策。但就目前的情况来看,社会各界对人治观念的清理和法治观念的尊崇远没有达到应有的程度,开展一场法治领域中深刻的思想革命刻不容缓。

  第二,了解民众对司法改革的期待。在改革过程中,应当广泛征集全民对法治建设的意见,了解法治领域存在的问题,集中梳理并研究对策。一套改革措施必须获得全民共识(决不只是各机关的共识),经过长时期的辩论、研究、提取、升华,否则很难有持久生命力。

  第三,改革方案的制定应当由民众主导。很多国家的司法改革在征集意见时会听取民众的意见,但在具体设计方案时则把民众放在一边,由法院或者其他被改革的机关自行设计。日本的情况有所不同,其司法改革审议会则包括各界代表,法官也多为退休法官。这样才能真正把民众对司法的期望反映出来。

  第四,现阶段的司法改革应当立法先行。虽然我国的司法改革措施在中国属于第一次,但目前我们所推行的改革措施中,绝大多数都是在其他国家长期的司法制度建设实践中得到反复验证的。因此,直接由国家权力机关通过研订法律来推行改革,应当是当前更有效的一种方式。

  二、改革司法管理体制,完善新型司法制度的主体工程

  中国的司法改革已经进行了近二十年。之所以人们对前些年的司法改革信心不足,主要原因是人们看不到未来科学的司法制度的主体工程,导致改革的心理预期与现实之间的落差太大。在不合理的司法管理体制下,其他方面的努力只能产生事倍功半的结果。但是,当中央决定改革司法管理体制之后,又听到了很多不同的声音,认为只有一个体制并不能解决所有问题,或者说新的体制还会产生新的问题。尽管这些担心有些道理,但正如建设高楼大厦一样,即使主体工程只是一个框架,尚无法居住或办公,但这是完成司法体制改革整体工程的第一步。具体包括三项内容。

  第一,法官由省级统管。其根本之处在于:法院的工作人员特别是法官,不再由同级党委、政府管理,而是由省一级统一管理(当然,法官由省级人大委员会任免还需通过修改法律才能完成)。这一体制安排的主要目的是消除司法的地方化。具体说来,一是让来自同级或上级的地方干预失去权力基础;二是县、市级法院受到各方面干预会大幅度减少;三是来自本级党政安排的行政事务会明显减少;四是司法力量省内统一管理、统一编制、统一调配,有利于合理配置司法资源。

  第二,司法经费由省级和中央财政统一保障。改变以往司法经费由同级财政支付的基本制度,将本属中央事权的司法权由中央和省级统一保障。也就是说,司法人员的工资福利、建设经费、业务经费等完全由省级财政和中央的补贴部分支付。这项改革措施无论对于地方经费充足的地方,还是经费紧缺的地方来说,都具有重大的体制意义。

  第三,法院系统内部管理模式科学化。如果说“省级统管”是纵向的管理体制改革,法院系统内部管理模式改革则属于横向的管理体制改革。目前,在横向管理体制方面,法院尚未掌握所有的司法事务管理权。即使在法院系统已经掌握的管理权行使模式方面,也存在很多问题:一是权力分散,管理交叉;二是层次偏多,相互扯皮;三是管理权分布广泛,在一些不必要的环节也加入了“管理权”;四是与行政机关相同的管理方式不符合司法规律的要求。长期以来,现行司法事务管理模式“行政化”的弊端没有受到重视,也没有采取具体的改革措施。严格说来,外部体制改革必须有内部体制的“接应”才能直接发挥作用。目前,中央通过审判权与管理权相分离、审判权运行机制改革等改革项目的安排,已经向这种横向管理体制的弊端开刀,以呼应纵向的管理体制改革,从而使法治大厦的主体工程更为坚实、牢固。

  三、改革法官管理制度,防止司法改革“原地打转”

  中央部署的另一项被习近平主席称为“牛鼻子”的司法改革,便是司法人员的分类管理和司法人事制度改革,而其中最主要的是法官与普通公务员分类管理。这既是对司法权特别属性的认可,也是对司法权按照司法规律运行的人事保障。没有司法人员的分类管理,其他改革可能是“原地打转”,改来改去,只会再回到原点。因此,在整个战略部署中,这项改革的意义不亚于纵向体制和横向体制的变化,决定着司法改革的成败。

  法官管理制度区别于普通公务员的改革,所涉及的内容很多。例如,在法官遴选方面,建立独立的法官遴选委员会,按照职业化标准严把法官“入口关”;在法官职务方面,建立体现法官职业特点的职务序列,避免官僚层次式的结构影响法官的独立性和积极性;在法官行为准则方面,要制定严格的职业道德标准,以更高、更严、更细的标准约束法官;在法官待遇方面,建立与法官职业特点相适应的独立法官工资序列,让法官享受到与其身份、地位相符的物质待遇,获得相应的生活条件和精神尊荣。除此之外,司法人员分类管理改革也包括法官、司法辅助人员、司法行政人员的分类改革。这一改革实际上是在法官区别于普通公务员之后必然产生的结果,在此不作论述。

  从某种程度上看,法官制度改革特别是法官区别于普通公务员的改革与其他改革的直接关联性并不大,但对其他各项改革的成功和效果会产生重大影响。因此,这一改革必须与体制改革和机制改革同时进行。

  四、改革法官培养机制,为各项制度建设提供正当性

  一个领域、行业或职业的权威主要来源于权力或功能资源的分配,但也与从业人员的能力和公信有直接联系。换句话说,这个行业是否建立了与其权威期望值相匹配的人才培养机制,是相关制度能否正常运行的前提条件。法官培养制度的改革可以为其他各项有利于法官待遇、审判独立的措施提供正当性支持。如果没有合格人才的贮备,不仅难以实现改革目标,而且会引偏改革的方向,引发其他不利后果。

  那么,这一步改革在整个司法改革战略中应当如何安排呢?人才是事业成功的基础,而基础工作必须先行,涉及人才培养的基础工作更应当提前至少10年进行。当然,这并不是说我国的司法改革需要推后10年。我国改革开放近40年来已经为法治建设积累了许多优秀法律人才,这项准备工作从未间断过。只是因为人民群众对公平正义的需求越来越强,对审判工作的要求越来越高,因此仍需要采取一些改革措施,以适应新形势的要求。

  一是现有法官队伍的过渡与过滤。长期以来,我国的法官不是在一种完全遵循司法规律的情形下任命的,而是通过法院内部“自产自销”的官僚模式任命的。因此,现有法官队伍中存在一些难以适应新形势下审判工作要求的人。这些人应当通过相应的机制进行过渡,把那些真正能承担起独立公正审判职责的法官留在审判岗位上。

  二是广罗全社会优秀法律人才充实法官队伍。虽然司法机关已经吸纳了一大批优秀法律人才,但无论是从背景多元方面,还是从人才流动方面考虑,都应当从社会上业务精良、公道正派、道德高尚的法律人才中遴选法官。且不说英美法系国家从优秀执业律师中遴选法官的制度,即使是在韩国、日本这样的大陆法系国家也开始加大从律师中遴选法官的力度。四中全会也提出要求,建立从符合条件的律师、法学专家中招录法官的制度。

  三是建立法律职业的职前培训制度。职前培训是对所有岗位的一般要求,而法官职业的职前培训制度与其他岗位应当有所区别。普通法系国家的法官在其从事律师执业时就练就了较高的职业能力,而大陆法系国家几乎无一例外地采取1至2年甚至更长的“职前培训”模式,而且任命为法官之后还要经历5至10年的候补期,最终才能成为一名合格的法官。按照四中全会提出建立“法律职业的职前培训制度”的要求,我国可以借鉴台湾地区的做法,在法官通过遴选委员会的遴选之后,进入国家法官学院或分院,接受两年制的职业培训。经过两年职业培训后,方可正式履行任命程序上岗承担审判工作。

  四是建立法官逐级遴选制度。四中全会决定指出,初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录,一律在基层法院、检察院任职。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选。这项改革措施对于法官职业阶梯的形成和队伍的稳定十分有利。

  五、改革审判权运行机制,回归司法权力本质属性

  审判权的行使之所以获得与其他权力不一样的结果、信任,主要原因之一就是审判权运行机制与其他权力行使方式不同,体现在审判权的职业化、公开性、程序性、独立性等方面。要让司法权力承担起“分配正义”、定分止争以及公平正义最后一道防线的功能,法院按照司法特有的规律行使审判权是基本要求。审判权运行机制是程序公正的外在表现,是裁判实体公正的基本保障。任何不当影响的介入,都会在倾刻间摧毁审判权运行机制的公正性。因此,审判权运行机制改革对其他所有体制、机制的改革要求是既要及时,又要到位。否则,这项改革难以持久发展

  第一,整体布局,统筹兼顾。对于完善的司法制度来说,审判权运行机制既是最初的要求,也是最后的检验。体制、机制方面的任何制约,都会直接或间接地反映在审判权运行机制上。例如,如果法官管理仍按普通公务员的管理方式,法官在行使审判权时会受制于上下级的行政关系;如果法官的素质尚不能承担独立审判的职责,行政化的管理就在所难免;如果法官的命运掌握在地方政府手中,正义的天平就难免向地方政府倾斜……因此,审判权运行机制改革对周围环境的感受最为敏感,对环境的要求最高。当然,在条件并不完全具备的情况下也可以推行新的审判权运行机制,但要取得最佳效果还有赖于其他各项改革的成功。

  第二,从落实诉讼法的角度推进改革。司法管理体制所规范的是司法行政事务的运行模式,而审判权的运行机制通常是靠诉讼法来规范的。但是,由于周围环境和条件的限制,审判权的行使经常会在诉讼程序的轨道上被行政化,如院长庭长的审中监督、裁判文书签发制、案件请示汇报等,从而使原本公正的诉讼程序变形为带有行政化色彩的运行机制。因此,改革审判权运行机制,还必须以诉讼法作为基础,将具体运行方式回归到司法规律上来。

  第三,审判权运行机制改革需“釜底抽薪”。应当说,我国的诉讼程序规范已基本完善,而转化为审判权运行机制后的变形主要来自外部环境的影响。因此,审判权运行机制改革必须“釜底抽薪”,而不是“扬汤止沸”。将各种影响因素一一消除,釜底没有了薪火,审判权运行机制则会恢复到依司法规律塑造的诉讼程序状态。

  第四,院长庭长主持合议庭或独任庭办理案件。“由审理者裁判,让裁判者负责”是审判权运行机制改革的追求目标,涉及到独任法官、合议庭、审委会的权限范围与相互关系。影响这三种审判组织正常运作的核心因素就是院长和庭长的角色。如果院长庭长不进入合议庭办案,优质审判资源则得不到充分运用;如果院长庭长不办案而是袖手旁观,则最终还会回到通过行政审批来把案件关;如果院长庭长只管行政,则无需任命那么多院长庭长,可以节约大量资源用于案件审判……不过,院长庭长不办案既有其体制上的原因,也有法官素质方面的原因,但如果院长庭长不能回归审判席,也必将影响法官单独序列、法官独立裁判、法官待遇等改革措施的落实。

  六、改革外部监督与评价机制,建立改革工作的校正器

  社会上的任何事物都不可能摆脱问责、监督、评价之困。称之为“困”,主要是监督评价机制与被监督评价事物本质属性的匹配性方面经常出现问题。如果两者匹配,监督评价则成为正能量;反之则会转化为负能量。

  监督评价通常发生在事后,但对整个过程的调试和校正作用是巨大的。最近最高人民法院决定取消法院绩效考核排名,并承诺对不合理的考核指标进行调整,便是注意到了现行考核内容和方式对法院工作的引导作用。因此,完善对司法工作的监督和评价机制具有相当的迫切性。

  一是改革司法民主机制,让人民对司法问责。不论如何强调司法的职业化、专业化,民主国家司法的最终目的还是要为人民谋取最大幸福。除了通过陪审制度直接介入司法程序外,权力机关在不干扰个案裁判的前提下加强对法官任职标准把关,畅通不适任法官的出口,并通过立法程序校正法院错误的司法倾向。

  二是改革司法公开机制,让社会对司法问责。随着我国司法公开范围的扩大,社会对司法的监督和评价作用越来越明显。司法公开一方面满足了人民群众的知情权,同时也让人民群众拥有了监督司法的主动权。虽然人民群众对具体案件的评价并不能直接影响案件的裁判,但民意形成的无形力量会对司法的未来发生影响,并最终将通过某种渠道和形式体现出来。这其中,民众对司法的监督功能尤为重要。

  三是改革媒体报道工作机制,发挥媒体的监督作用。四中全会的决定要求“规范媒体对案件的报道,防止舆论影响司法公正”,实际上是要求正确发挥媒体的监督作用。媒体既要监督到位,又不能监督越位。既要加强监督,又要严格遵循司法规律,这在我国司法制度尚未转轨到位的时期确有难度,但这项改革必须同步推进。

  四是改革职业评价机制,加大同行评价的分量。严格说来,这也是将法官区别于普通公务员管理的措施之一。目前法院内部考核主要是来自“领导”的考核,在一定程度上将法官行为引向偏位。对于一个职业来说,可能最有影响的莫过于同行的评价。同行评价更注重职业能力、职业精神的展现,与目前我国司法领域以协助法院领导管理法官为目的的绩效评价机制有很大区别,与以民意为主的民意测验也不一样。

  以上是对我国当前司法改革中各项重大措施如何区分轻重缓急、做到有序改革、实现整体效果的一些分析。司法改革的外向性、多层次、立体化的特点会给改革顺利推进增添一些困难,但只要统筹规划、有序推进,就能够避免“补丁式”的改革,最终实现建设公正高效权威社会主义司法制度的目标。

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