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政府改革

胡伟:如何推进我国的国家治理现代化

作者:胡伟  时间:2015-05-22

  推进国家治理体系和治理能力现代化,是一个全新的命题,也是全面深化改革的焦点和亮点。过去十几年里,国际社科文献中最为流行的术语之一便是“治理”。但是相关概念进入我们党的文件还是首次。其新意有二:一是首次把“国家治理”问题提上了国家建设的重要议事日程,意义重大;二是进一步提出国家治理体系和能力的现代化,大大丰富了我国现代化建设的内涵。本文拟从理论与实际、历史与现实、国内与国际相结合的角度,针对我国国家治理现代化的问题进行若干探讨。

  不同语境下的“治理”涵义

  “治理”是20世纪末开始在国际上出现的一个政治与公共管理的新术语,是相对于“统治”而言的一种政治管理的新范式。在西方语境中,“治理”意味着“去国家化”、“去中心化”,以合作替代强制。从国际政治层面看,治理主要是颠覆以现代主权国家、民族国家为基础的威斯特伐利亚秩序,强调无政府的治理,或者是后国家主义的世界秩序,淡化主权国家或者政府的作用,主张“全球治理”。从国内政治层面看,强调的是“多元共治”或“多中心治理”,国家或者政府只是“多中心”当中的一个中心,这对现代以来以国家为中心的政府模式提出了挑战。在政治制度上,主张颠覆代议民主制和理性官僚制,提出所谓的参与民主、协商民主等后现代的民主理论。

  “治理”彰显了现代性与后现代性的冲突。它是西方后现代社会的概念,是试图超越西方以往的现代性。西方国家已经完成了政治现代化,其最重要的标志就是建立了民主政治中的代议制和公共行政中的官僚制。对西方而言,这些结构已经过于成熟了,需要稍微做一些“解构”。这种背景下,西方一些学者关注的问题是,作为代议制主体的选举竞争不足以充分表达民主政治的丰富内涵,人民要有更多的参与渠道;官僚制非民众所能控制,需要对此进行改造以期行政系统对人民更负责任。“治理”的概念便应运而生,其政治背景是多元共治,打破政府的垄断性。当然治理概念也用在联合国、世界银行等组织针对第三世界提出的一些发展措施,这就和一般西方国家提的“治理”语境有所不同。

  在“治理”的框架中,政府不过是多元政治构架中的一元,各个治理主体之间是平等的伙伴关系,而民主、法治还是承认政府的绝对优势,只不过要对政府的权力加以限制而已,所以治理的概念比民主和法治要激进得多。一直以来,国家的事就是政府说了算,现在政府和非政府组织以及社会的广泛参与要形成一个多元共治的局面。但是这在西方也没有完全做到,政府在国家事务中依然占据绝对优势,而不仅仅是多元中的一元。比如遇到金融危机,主要还是政府在“救市”,虽然西方的确更为多元,社会自治更为强大。在中国目前的时空条件下,更不可能一下子走到这一步,包括执政党在内的政府力量在整个治理结构中依然处在核心地位,这是中国与西方的“治理”在内涵上的不同之处。

  因此,西方学术界的“治理”涵义,更多是后现代的产物;但是在中国,现代性问题或者说现代化的问题是第一位的问题。我们与西方国家相比所不同的地方在于,西方更多的是从现代社会向后现代社会转型,而我们主要还处于从传统社会向现代社会转型的过程。

  在我国,“国家治理”概念的提出,重点应当解决西方发达国家已经完成的、而我们还没完成的那些任务,包括民主法治,完善民主代议制,树立法治的权威,建立理性官僚制度,政府依法行政,这些方面中国的路还很长。所以提出治理体系和治理能力现代化的问题,在中国首先还是解决政治现代性的问题,尤其是要建构现代国家,而不是把重点放在国家以外。在国家制度完善的基础上,形成市场、社会和公民参与的多中心“治理”局面。所以,中国面临的是两重任务,首先是把国家建设好;其次在国家建设的同时,发挥国家以外的力量参与治理。“治理”本来是侧重于后者,但是我们有特殊的国情,国家自身的建设不能没有。因此,尽管学界对于“国家治理”这个概念有争议,因为“治理”本来应当是去国家化、去中心化的,但是在中国,要实现良好的治理或者说“善治”,首先还是要解决国家自身的治理问题和现代化问题,因此提出“国家治理”的概念还是很有意义的。

  从这种语境出发,对于“国家治理”这一概念,可以分两个层次理解:一是对国家进行治理,国家是治理的对象,这里的“国家”是一个广义的概念,而“治理”则可以理解为多元共治,即国际上使用的governance;二是由国家进行治理,这里国家由治理的对象变成治理的主体,其含义是国家权力,与政府大体相同,而这里的“治理”则是“统治和管理”的缩写,与governance联系不大,基本上还是government的含义。因此,中国语境下的“国家治理”兼具“统治和管理”与“多元共治”的双重含义,本质上是现代性与后现代性的紧张关系。

  构建现代化的国家治理体系要更加注重程序和制度

  可见,“国家治理”这个概念隐含着政治上的一元(国家中心) 与多元(多中心)、现代与后现代的内在张力。在我国现阶段,最需要关注的还是政治现代化的问题,是如何把国家(政府) 这个中心搞好的问题。

  有鉴于此,我国推进国家治理体系和治理能力现代化,首先需要政府自身的现代化,实现政府转型。政府不转型,市场在资源配置中就无法起决定性作用。可以说,政府简政放权的程度有多大,市场在资源配置中所起的决定性作用就有多大。当然,政府改革不完全等于简政放权。有些权力要放掉,但有些职能还要加强。当前政府改革面临的最大问题,就是政府不该管的管得太多,而该管的却没有管好。十几年前,诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼就有一个很有见地的观点,他说:中国的政府是究竟太大还是太小?答案是既太大又太小,在干预经济和控制投资方面太大;但是在提供法治、公共物品和公共服务方面又太小。十几年过去了,他对中国政府存在的病症,现在看来这个穴点得依然非常准,问题依然没有解决,现在政府依然面临大量的职能越位、缺位和错位的状况。因此,现在政府改革很重要的一点就是要进行合理的职能定位,把该管的管好,把不该管的坚决放掉。

  然而,光有政府治理的改善,还不是国家治理。改进政府治理只是完善国家治理体系的第一个层面。从“统治”到“治理”的一字之差,最基本的差异在于,统治的主体一定是源于国家的公共机构,而治理的主体既可以是公共机构即政府,也可以是市场、社会和公民。传统的“统治”是国家或政府一个中心发挥关键作用,而“治理”则是多中心的,国家或政府只是治理的一个中心,市场经济体系和公司企业是第二个中心,以非政府组织为主的社会组织是第三个中心,而公民及其直接参与则是第四个中心。这么多中心连接在一起就是一个理想的治理结构。从这个意义来讲,我们国家治理体系的建构,不仅要改革政府,而且要让市场、社会和公民发挥重要功能。

  因此,推进国家治理体系和治理能力现代化,在我国实际上至少包含三个层面的内容。第一,是形成国家政府、市场、社会以及公民共同参与、良性互动的治理结构,尽管这些主体的作用不是等量齐观的,政府总体上起着更为主要的作用;第二,是改善政府治理,深化政府改革,前面主要讲的是这个问题,其“政府”的含义是狭义的;第三,从广义的“政府”含义上说,也要形成一个合理的治理结构。从广义来说,政府治理不仅仅是行政机构,而是包括党、人大、政府、政协四套班子在内的治理结构。除此之外,还要包括纪委、法院、检察院三套机构,严格说是七套机构。当然,主要是其中的四套班子应当形成一个好的治理体系。如何把党委挥手、政府动手、人大举手、政协拍手的统治结构,改变为党委执政、人大议政、政府行政、政协参政的治理结构,这是全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化更为艰巨的任务。

  毋庸置疑,强调推进国家治理体系和治理能力现代化,也说明目前我国的治理水平还不能完全适应时代的要求。首先,现代化的政治是程序政治,而非人格化的政治,但在中国,人格化的政治结构起更大的作用,这是我国治理现代化所面对的最重要问题。现代政治更讲究程序,但是中国则更重实体。政治学和法学有实体正义和程序正义,民主里有实质民主和程序民主。中国人的政治习惯更偏重前者,我们做过很多民调,一般的老百姓对民主的定义是:“民主就是政府给老百姓做实事做好事”,解决民生就是民主。民主更体现所谓的“为民”内容。林肯曾经把民主定义为“民有” (of the people)、“民治”(by the people)、“民享” (for the people)。中国人侧重于民享,政府为老百姓做事就叫民主。这属于实体性的东西,是结果性的东西。简言之,更多人把“民主”定义为“民生”,政府为老百姓做主,核心的理念是“为民”。这其实是继承发扬了中国传统上丰厚的“民本”思想。中国比较缺乏by the people的政治理念,by 就凸显了程序性,你要经过人民认可,通过一个程序执政。中国传统则是可以不经过人民,就像一个家长自然地就对孩子负责。其实在传统政治里,“家长制”不是坏概念。家长会很好地照顾孩子,一心一意地保护孩子。但是家长为孩子好,是不需要给孩子发言权的,不需要所谓的“程序”。我让你吃什么你就吃什么,让你喝什么你就喝什么。传统中国有一对很典型的政治概念,“父母官”和“子民”,这里其实反映的是一种政治伦理要求,当官的像爱自己的孩子一样来爱老百姓。这是实体性的政治要求,老百姓并没有参与权。中国实际缺的就是老百姓的政治参与和程序正义、程序民主。我们传统政治缺这些,现在从政治文化角度讲这点还是比较弱。通过民调可以发现,人民还是着重要求政府为人民服务,对选举竞争、分权制衡等并不是很关心。党和政府也更强调立党为公、执政为民,这其实都反映了这种政治文化传统。但是怎么依靠人民、通过人民来执政,我们做的还是比较欠缺的。

  从一定意义上说,民主和专制的区别就是程序政治的区别。专制不要太多的程序,因为几个人或者一个人说了算;民主则需要集众人之意志,众人之意志怎么能够形成?用卢梭的话来讲,“公意”怎么形成?或者“众意”怎么形成?如果没有一套制度和程序,那么到底听谁的呢?这就要有一套程序和规则,把众人的意志集中起来。不以一两个人的政治意志为主。如何聚合多数人的政治意志,就一定需要程序,所以民主政治一定是程序政治,专制政治则不需要太多的程序,或者可以简化程序。推进国家治理体系和治理能力现代化,需要建立程序和制度。

  克服国家治理的碎片化状态

  我国国家治理存在的一个问题是,看起来国家权力很大,但实际上是碎片化状态,正如美国著名中国问题专家李侃如所说,中国实际上就是“支离破碎的权威主义”(Fragmented

  Authoritarianism),该整合的没有整合,该制约的没有制约。这就形成了部门主义、分散主义、地方主义尾大不掉,以及“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化”的现象。

  这种政治权威碎片化的情况确实严重阻碍了中国的发展。特别是在市场经济和公共服务领域,大家感受得非常强烈,都是地方和部门出政策,让人感到阻碍重重,非常不方便。有的舆论就指出,这种地域和部门的隔断,甚至让人们怀疑中国是否是一个单一制国家。所以,中共十八届三中全会的决议中,令人吃惊地27次提到“统一”,这还没有把“统一战线”等“统一”的字眼算进去,仅仅意指中央统一管理、统一权威、统一市场等含义上的“统一”,超过了众人瞩目的“治理”一词所出现的24次。这就说明中央在关注国家治理的多元化的同时,也在关注一体化的问题,着力解决公共事务的碎片化。多元化和一体化并不矛盾,是国家治理相反相成的两个方面。我们要统一市场,统一政令,统一司法,只有这些方面统一了,我们才可能讲均等化。如果政治和行政都是碎片化的,怎么能保证政策不碎片化?    

  政治和行政结构是本,政策和服务是末,原因没有解决,就不可能在结果上予以解决。

  但统一绝对不等于独裁专制。在西方民主国家,市场统一、政令统一、司法统一,司法的判决一定能生效,但依然是民主政治。民主与统一不仅不矛盾,而且相辅相成。中国的问题是,该民主的不民主,该制约的没制约,该放权的没放权,该集中的没集中,地方主义、部门主义很严重。一件事很多部门在管,造成“五龙治水”,部门之间来回踢皮球。地方主义严重,令不行,禁不止。

  同时需要注意的是,中国是大国,发展不平衡是一个基本的国情。资源短缺,发展不平衡,因此要统一政令也很难。就拿公共服务均等化来说,一些发达城市曾经考虑过给外来流动人口均等的医疗、教育等公共服务,但还是担心出现“洼地效应”,最后难以承受。所以这个现实压力———城乡二元结构,区域发展不平衡,对于决策者而言是个现实难题。事实上,现阶段中国也很难完全做到各方面公共服务均等化。问题在于,现实做不到,但是口号喊得却很响亮,把人的胃口吊得很高。这就造成了很大的社会挫折感。邓小平搞改革比较聪明的地方,就是先给出明确的心理预期,即让一部分人先富起来,等经济发展水平上去了,国力提高了,再带动大家一起富起来。这个心理预期,大家都清楚。现在的情况就是我们说的太多,实际做的又太少,成了语言的巨人、行动的矮子,产生了强烈的反差。不仅是公共服务,而且民主政治也是这样,比如我们经常讲要民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,即“四个民主”,这比发达国家还要高得多。西方国家实际上只做到了“一个半”:民主选举算是基本做到了,民主监督做到了半个,民主管理和民主决策则基本没有做到也无法做到,所以他们把民主的底线定义为选举竞争,非常贴近现实。包括“协商民主”,虽然也是少数西方学者提出的概念,但在发达国家主要还是停留在概念和小范围试验阶段,主流民主理论和实践依然是以选举竞争为主的代议民主,“协商民主”是西方也不敢轻易做的。我们的民主概念已经进入后现代了,但实际政治程序还没解决现代性的问题。这个问题需要引起重视。

  中国幅员辽阔,各地有各地的特点,确实也会有自己的措施。但是,总体而言,现代政治治理是要建立普遍性的框架,而不是要去建立多个特殊性制度。一般来说,现代政治的这种普遍性设计就体现在就低不就高。要建立大家都能做到的东西,所以关键是做什么。

  梳理民主与民生的时序逻辑

  推进国家治理体系和治理能力现代化,需要理清发展时序,加强顶层设计,拿出改革的路线图和时间表,一步一步加以实现,先解决什么,后解决什么,把容易做的先做,最难的放在最后。中国目前的很多问题,还是摸着石头过河,缺乏理性的设计,这样下去很危险。

  一个大的战略性问题,是我们现在十分关注民生问题,这当然是重要的。但是另一个重要的问题是民主。那么,民生和民主,首先要解决哪一个?理论上我们先不说,先从经验上看,有没有一个国家,民主政治的问题还没有彻底解决,就能先解决好民生的?政治学总结发达国家的政治发展进程,概括为“三步走”。第一步是解决国家统一的问题,打破封建诸侯割据,将权力集中到国王手中,建立专制主义国家,形成所谓的国家主权。我们国家在毛泽东时代,就是完成第一步。目前实际上还没有彻底解决碎片化问题,该统一的还没有统一。碎片化不意味着民主。民主意味着强大的国家治理能力,意味着能建立强政府,令不行禁不止不是民主,无政府主义也不是民主。我们过去有误解,认为民主会削弱国家能力,其实恰恰相反,民主意味着国家能力的增强,成功的民主国家必然是有着强大的国家能力,整合性非常强。西方首先通过王权专制, 亦即专制主(absolutism),把国家权力统一起来,英国是都铎王朝,法国则是波旁王朝完成这个过程。统一的权力形成之后,就面临着如何解决君主专制的问题,以及集中的权力要得到更广泛认可的问题和新兴资产阶级参政的问题,这就是民主化问题。这就是1640年英国革命开始,到1789年法国大革命要解决的问题,一直延续到20世纪初,仍然是西方各国政治发展首要的问题。到了二战之后,民生的问题成为了主要问题。民主政治确立之后,照样有贫富差距拉大,人民教育医疗乃至吃饭问题,这会反过来造成民主政治的不稳定。所以二战后福利国家兴起了,医疗教育等民生问题成为核心问题。

  所以,西方国家政治现代化的过程很清楚,17世纪之前解决的是集权化问题,17世纪至20世纪上半叶解决的是民主化问题,20世纪后半叶开始解决的是福利化问题。第一阶段就是前面所说的解决碎片化问题。这个方面暂且不论,民主和民生之间是有着清楚的逻辑顺序的,也就是先解决民主再解决民生,这是历史经验。为什么会是这样?因为民生是民主的结果,人民有了发言权,有了投票权,就要求给老百姓解决问题。正因为有了民主,人民在国家政治中有了发言权,统治者就不能不关心人民的生活问题。其次,从资源能力看,民主政治是需要耗费资源的,比如大选需要花钱,但是相对而言,实现民主需要的资源要远远低于保障民生。一个国家经济发展没有达到一定水平,实际上也搞不了福利国家建设。我们可以发现,西方国家的福利制度,按照现在的标准都是在人均GDP达到上万美元之后才能建成的。所以不论从因果关系还是资源保障的角度,先民主后民生都更合乎逻辑。

  那么能否先民生再民主呢?首先理论上是说不通的,如果官员的位置不由人民决定,要让官员对人民负责,把人民的疾苦放在首位,基本是不可能的。唯一能指望的就是官员有比较高的觉悟,有全心全意为人民服务的信念。而且从经验上看,先解决民生再解决民主的国家也很难找到。如果有,也是极个别现象,一般是国家超小且经济发展水平很高,如新加坡。而且新加坡也是有一定程度的选举竞争的。我们找不到在大国中先民生再民主的例子。我们要解决民主和民生的问题,首先要把逻辑关系、因果关系、时序关系搞清楚。否则我们可能面对一个很宏大却很难实现的目标。

  所以,改革的时候一定要把顺序搞清楚,先把原因层面的问题解决掉,然后再处理后果的问题。先有因再有果。我们往往是原因还没有解决,却集中精力去谋求相应的结果。所以,现实是因果关系和逻辑顺序颠倒了,缺少一个政治框架设计。

  从西方议会产生的过程中,可以进一步观察集权与民主、经济和政治之间的张力与关系。国家统一的一个重要形式就是召开全国性的会议,这是个很有趣的现象,从英国议会、美国国会,到中国的人代会、党代会,都是如此。什么时候台湾当局派代表来参加全国人民代表大会了,我们国家就完全统一了。能召开全国性的会议是中央有权威的标志。著名的法国三级会议是腓力四世在1302年首次召开的,其目的是解决由于向教会增税而与教皇的冲突,这次会议使得腓力四世得到了民众的支持,结果是王权的加强和教会实力的削弱。而且西方最早的议会都是旨在商讨税收问题,可见政治和经济关系的密切。政治问题不解决,合理的经济分配也很难解决。议会虽然是国王集权的产物,但对国王也起到制约的作用。统一的王权一旦巩固,议会对国王来说就没有必要而且成为累赘,因此从路易十三到路易十六的专制主义时期,三级会议从1614到1789年中断了175年。到1789年路易十六为解决财政困难不得不重开三级会议时,就点燃了火药桶,法国大革命爆发了。同样的故事也发生在英国,专制君主查理一世先是停掉议会十多年,到1640年查理一世为了解决税收纠纷和财政困难迫不得已又重开议会时,即触发了革命。所以国王开会是国家统一的象征,同时也把现代民主带了进来。议会体现了王权和新兴资产阶级的博弈,内含着政治和经济的复杂关系,英法革命都肇始于国王重开议会解决财政危机,集权和民主都与议会有关。

  代议民主制和理性官僚制不可或缺

  议会把不同地方、不同阶层的代表集中到一起开会,最后形成统一的意志。这个政治意志一旦形成,各个地方、各个群体都必须承认,因为这是他们自己的意志,不是哪个或者哪几个统治者的意志,所以大家都必须服从、遵照执行。相反,专制制度下经常会出现令不行禁不止,因为这不体现人民的意志,很多人觉得这是统治者强加给我的,因此就不听你的。这就是代议民主制度的意义。

  除了代议制以外,还有理性的官僚制,这也被认为是现代政治治理的基本工具。目前中国的政治体制还无法做到把政务官和事务官加以区分,首先是因为中国没有politician

  和bureaucrat两个系统,也就是所谓的“政客”与“官僚”的分别,其实这两个词汇都是中性词,但翻译成汉语颇有贬义。西方的政务官是选举产生,有任期的。事务官是考试录用,终身任职,通过功绩和年资晋升。我们国家干部的身份都是一样的,选举与非选举官员之间没有清晰界限,终身制与任期制之间的界限也不清晰,更没有政治中立不中立之说。我们和西方政治最大的不同就是我们所有的官员都被认为是“官僚”,而西方仅指那些通过考试录用、终身任职的文官。

  近些年来在中国政治研究和讨论中,借用后现代的视角批评现代政治治理颇为流行,与之相仿的是,对传统政治价值理念和治理方式的热捧又很多。对此要有所警惕。如果借用黑格尔的辩证法———正、反、合的框架来分析,前现代传统社会如果是“正”,现代就是“反”,后现代就是“合”,确实有些方面看似回归了传统,但不是简单回到过去。这个回归是在“反”的基础上回归,而不是抛开“反”的回归。我们现在没有经过“反”,而希望走向“合”,这事实上只能往回走。

  以“民主”来论,古代的民主确实是直接民主,但出现了多数人的暴政和效率低下等问题,产生了很多弊端。所以现代民主政治实际上是代议政治的精英民主。西方进入后现代社会,一些人觉得代议民主还不过瘾,人民的参与还不够,又开始向“人民的统治”或某种程度的直接民主形式回归,但是这种回归是在代议制基础上的回归。西方的Deliberative

  Democracy,我们姑且翻译为“协商民主”,主流理论最多认为这是在“代议制”基础上的“协商”,不是所有问题都可以采用协商民主的方式,绝大部分问题还是要通过代议政治的过程来解决。协商民主充其量是对代议民主的补充而不是替代。再讲“法治”,有人批评西方的法治有些走过头了,既没有人情味,也把官员都给捆死了,一点灵活性都没有。在西方国家,确实也有人主张“松绑”,因为法治太严苛了,把政府“五花大绑”起来,国家缺乏能动性,政治领袖行动的空间很小,经常被批评无能。所以有人主张给政府更大的自由裁量权。但这对于中国则不行,我们的问题是掌权者有太大的灵活性,对权力进行有效制约的这一关还没有过去,必须要通过法治来限制官员的自由裁量权。可以说我们依旧处于“反”的过程,政治现代化的过程远没有完成,还谈不上对传统的回归问题。

  中国并没有马克斯·韦伯所定义的现代理性官僚制,韦伯定义的官僚制有七个特征。当然这是理想状态,世界还没有哪个国家能完全做到,只能说接近程度有差别。法治是这七个特征之一,也就是非人格化。这一点中国显然是没有做到,没有达标。我们到现在行政过程依旧是领导人的意志起到决定性作用,领导人的批示比任何红头文件都有效。这种情况下,所谓的反官僚主义其实无从谈起。西方的新公共管理运动,提出摒弃官僚制,是因为官僚制太成熟了,太按部就班了,尸位素餐成了一个大问题。中国则不同,权力太灵活了,谁也不能约束行政首长,只要行政首长想要做出决定,程序怎么走都可以。而且官僚制也是层级节制,上一级的主官只能管下一级主官,而不能直接管到更低的层级。但我们经常出现主要领导人直接管到某个农民工的某件具体问题,这种一竿子插到底的越级干预非常普遍。反过来,官僚体系也讲究逐级向上请示,但是中国的实际情况是只要你有本事,就可以把请示越级送到最高层。    

  所以我们反官僚制,实际上应该是反这套不成熟的体系带来的问题,首先是要建立程序。当然我们也有官僚机构办事效率低、吃拿卡要,甚至于腐败、鱼肉百姓等问题。但是这些问题不是理性化的官僚体制带来的,而是目前的行政体制存在的一些弊端带来的。

  缺乏非人格化的权力,没有行政法治,没有合理的政府分工体系和层级节制体系,也就没有理性官僚制。我们国家离理性官僚制还有很大的距离,因此目前主要任务不是打破官僚制而是如何建构理性官僚制的问题。

  代议制和官僚制的一个很重要的后果是建立了责任制。不是所有的官员都要对人民负责,仅仅是被选举出来的政务官对人民负责。谁授权,对谁负责,这是政治运作的基本原理。你是民选官员,你就要对人民负责,然后你任命的官员,就对你负责。官僚系统对政务官负责,内阁对行政首长负责,行政首长对人民负责或者通过议会间接对人民负责。我们经常强调干部要对人民负责,从严格的政治学理论的角度说这是不完全正确的。如果每个公务员都对人民负责,那么谁对行政首长负责?谁还能对下发号施令呢?我们的责任体系不清楚,从上到下都要求每个公务员对人民负责,最后到底谁负责反而成了问题。实际的情况则基本上是都对上负责,因为你的权力是上级给的,谁授权向谁负责,这是基本的政治规律。为什么干部对上负责而不对下负责?根本就在于权力不是人民给的,同时也要明确不是所有官员的权力都应该是人民给的。

  所以,国家治理现代化要求政治事务要分门别类,不同的权力有不同的授权方式。比如理论上我们一贯反对领导干部重用自己的亲信,或者说任人唯亲,但这也不能一刀切。行政首长的执政班底必须用忠于自己的人,因为行政首长要对立法机构或人民负责,就必须要有一个对自己负责的班子,否则政策很难贯彻下去,令不行禁不止,行政首长也无法对人民负责。但除了行政系统,像官僚、立法、司法机构等,行政首长不能随便用自己的人。我们的问题是,行政首长该有的法定用人权没有,但实际上各种非法定的任人唯亲现象又很严重,甚至涉及立法和司法机构。所以政治上分类管理很重要,如果都按照一种模式操作是不行的。对中国当下治理现代化而言,建立责任制政府要比服务型政府更重要。责任与回应是现代民主政治的基石,也是现代政府最重要的要素,服务则是责任和回应的一个逻辑结果。政府真正负责并可被问责了,及时回应人民的诉求了,离服务型政府就不远了。

  正确把握政治现代性与后现代性的关系

  推进国家治理体系和治理能力现代化,蕴含着现代性与后现代性的巨大张力。中国社会目前的情况很复杂,同时具有前现代、现代和后现代的特征。虽然总体上是处于现代化的过程,但也受到后现代思潮的强大挑战。在政治现代化的任务还没有完成的时候,对政治的现代性又提出了质疑,作为政治现代性最重要标志的代议制和官僚制也受到批评。因此,中国在现代化的过程中遇到了全球化的冲击,在现代性建构还没完成的时候,过早卷入后现代的潮流。中国的后现代主义政治思潮和现实运动主要表现在以下几个方面:

  第一,存在直接民主压过代议民主的倾向,公民直接介入政策制定成为潮流。其中典型案例之一就是PX项目中的“邻避主义”现象。现在各地只要是建PX项目基本上都建不成,而日本和韩国趁着中国上不了这类项目大量地上PX项目。这里面一个很大的悖论就是,我们被西方说成是“独裁国家”,一个“独裁国家”上不了PX项目,而那些民主国家可以上PX项目,这不是怪事吗?说到底,是民主的制度不同,我们在代议民主还没有健全的时候,过多地卷入了非制度化的参与民主。

  第二,具有共识主义代替多数主义的趋势,使决策陷入低效和困境。表面看,“共识决”优于“多数决”,因为它体现全体成员的意志,似乎更“民主”。问题是,“共识决”代价很高,难以操作,不大可行,这是现代民主制度一般不采取“共识决”的主要原因。协商民主就是主张用共识主义代替多数主义,这在西方是左翼,而在中国却是主流。而且,“共识决”表面上很民主,实际上否定了多数人的权利,因为极少数人的否决就可以导致政策流产。中国目前已经逐步陷入到因少数人反对而政策无法实施的困境。

  第三,网络参与、网络民主风起云涌。西方的网络主要用于娱乐,而中国过多用于参政。美国芝加哥大学教授凯斯·桑斯坦对于网络对民主发展的影响进行了深刻的分析,在不少人为网络民主欢欣鼓舞时,他却指出:新媒体有可能造成一个分裂的传播世界,互联网上的“群体极化”和极端主义也更容易发生,危及西方社会的民主体制。尤其在我国当下,互联网的“放大效应”使少数派貌似享有普遍的“民意”,进而转化为“多数人的暴政”,使网络民粹主义和多数人的暴政相互助长。相形之下,西方发达国家对网络民主更为谨慎,而中国更为乐观;国内学术界更为谨慎,而政府和社会公众更为乐观。这种反差本身,就足以引起我们的思考。

  第四,NGO、NPO声名鹊起。应该说,相比于上述几方面,NGO、NPO的兴起更具有积极意义。但是,它们怎样嵌入现行体制却悬而未决。在西方,历史上就有公民社会的存在,可以说是一个现代性的问题,但大量的NGO、NPO出现并成为波澜壮阔的社会运动,是后现代现象,而且NGO、NPO这一概念本身是后现代才出现的。西方大量的NGO、NPO是嵌入其自由主义民主制度的,基本构不成反体制力量。中国则不然,其现实政治冲击不容小视。第五,政治传播特别是互联网传播主导民意,“信息轰炸”和“信息欺骗”大行其道,在很大程度上能够影响甚至操纵民意。现代平面媒体的作用在中国比在西方下降得更快。

  这些特征形成后现代主义的巨大挑战,虽然其中并非没有积极意义,但其潜在的问题更值得关注,如民粹主义开始盛行。民粹主义在人类历史上危害很大,即使在有稳固的代议民主制度存在的情况下也很难杜绝。现代代议制是化解民粹主义的良方。但民主政治即使有了代议制的构架,也不能完全根除民粹主义;而如果没有代议制的支撑,则百分百会产生民粹主义和多数人的暴政。中国目前的社会思潮不是在往代议民主发展,而是往民粹主义发展,这是非常危险的。

  总之,中国现在面临双重任务。第一重任务是从前现代社会向现代国家的转型,即建构政治的现代性,实现政治现代化,包括建立现代的代议制和官僚制,其核心是实现现代的民主与法治。第二重任务是如何应对后现代性的挑战,怎么引导和释放互联网冲击的压力、公民直接参政的压力、NGO和NPO大量涌现的压力、社会多元共治的压力等等。应该说上述第一重任务还是主要的,即推进国家治理体系和治理能力现代化,但第二重任务也无法回避,虽然它过早地到来了。如何平衡这双重任务,对于中国领导人是巨大的考验。

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