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政府改革

任剑涛:现代化国家治理体系的建构

作者:任剑涛  时间:2015-05-28

  在中国现代化“国家”治理体系与一般“现代化”国家治理体系符合论的视野中,中国仍然可以保有自己的治理特色,但也让人们可以根据现代化国家治理体系的一般指标,来判断中国是否建立起了现代化国家治理体系。

  ——基于近期顶层设计的评述

  [摘要]建构现代化的国家治理体系,已经成为当前中国改革的核心任务。中共十八届三中全会、纪念全国人民代表大会成立60周年大会、纪念全国政协成立65周年大会以及中共十八届四中全会这四次会议,为现代化国家治理体系顶层设计提供了基本框架:国家治理体系现代化的目标体系、现代化的立法体系、现代化的协商民主体系、现代化的法治体系。从客观描述而非价值评价的角度看,有效达到四个预期目标,中国的现代化国家治理体系建构任务就可望完成。对一个现代化国家治理体系而言,这四个方面缺一不可;比较起来,民主制度与依法治国构成最重要的两个支点。

  [关键词]国家治理体系;现代化;顶层设计

  现代化国家治理体系的建构,不是基层权力机构或底层社会可以完成的任务,只能是顶层设计得以实现的目标。这是因为,国家治理体系涉及的基本问题关乎国家的总体结构与功能,与基层权力机构和底层社会关系不大。循此思路可知,理解现代化国家治理体系的建构,必须将眼光锁定在国家高层权力对相关问题的解决理路上面,才能准确捕捉到其中的重要信息。中共十八届三中全会以来的四次重要会议释放了建构现代化国家治理体系的关键信息,让人们知晓:现代化国家治理体系的顶层设计,正在紧锣密鼓,迅速推进。对此,从事实与学理上加以系统描述和理性分析,很有必要。

  一、结构性的顶层设计

  中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,确立了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。这是对中国改革总目标的两个相关性规定,其中所强调的“中国特色社会主义制度”,是一个针对中国建构现代化国家治理体系和提升现代化治理能力的政治规定。这一政治规定性,与执政党的性质、定位及政治功能是紧密联系在一起的,自改革开放以来,党的基本文献对之的表述都没有改变过,这也是中国改革必须遵守的基本政治原则。否则,改革的命题就会被弃置,而筹划中国现代发展事务的思路就会因之全面转换。由于这一政治定位是不容置疑的,人们也知晓其中的倡议性和禁止性的双重含义,因此勿需特别分析。比较起来,在全面深化改革的决定中,引人瞩目的新提法是“国家治理体系和治理能力现代化”。这一表述也含有两个义项:一是国家治理体系的现代化,二是国家治理能力的现代化。两者的基本关系体现为,国家治理能力的现代化是国家治理体系现代化顺畅运行的结果。当然,国家治理能力的现代化本身也包含有专属于自身的独立事项。只是说,一个国家治理能力的现代化,受制于它是否建立起了现代化的国家治理体系这一前提。可见,国家治理体系的现代化比之于国家治理能力的现代化更为重要。就此而言,国家治理体系的现代化建构,相对于治理能力的现代化来讲具有明显的优先性。在中国展开全面深化改革的进程时,凸显国家治理体系的总体框架与基本内容也就有着鲜明的意义。这正是我们着重论述国家治理体系现代化建构的基本理由。

  中共十八届三中全会做出全面深化改革决定,强调国家治理体系现代化的总体筹划特征,指出“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”;必须“加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明”;对改革的社会状态进行了宏观勾画,努力“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流”;对改革的目的性进行了总体规定,必须“让发展成果更多更公平惠及全体人民”。这是对国家治理体系大轮廓的勾勒。其中,明确指出了现代化国家治理体系的人民主权、民主政治、法治国家、市场经济、有序社会等多项指标。这是一份旨在推动全面深化改革的文件,因此,它对现代化国家治理体系的基本指标及其内涵事务的罗列性陈述,超过对现代化国家治理体系的分层性阐释。

  现代化国家治理体系的重要涵项在随后的几次重要会议上立体化地凸显出来,让人们得以观察到现代化国家治理体系的结构状态。它超越了对现代化国家治理体系的平面式罗列,将现代化国家治理体系的核心指标突出出来,向人们展现了现代化国家治理体系诸指标的重要程度差异,呈现了全面深化改革具体任务所具有的不同地位与作用,由此揭示出一个现代化的国家治理体系面目。

  在既定的中国国家治理体系中,中国共产党的领导权一直受到特别强调。这是由中国的国家结构所决定的政治定势。不过,在现代化的国家治理体系中,如何促使中国共产党更好地实现其国家领导权,已经成为一个关乎国家治理现代化状态的核心问题。在这一既定的政治前提下,筹划中国的现代化国家治理体系,分别由三次重要会议着力,分别应对三大问题:一是习近平在纪念全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话,直接处理的便是国家治理体系中至关重要的立法权建设问题,这是一个现代化国家治理体系落实人民主权与民主治理的决定性问题;二是习近平在纪念中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话,将重点落在国家治理中民主党派和群众团体协商并进的重要问题上,这是一个关乎现代化国家治理体系中诸社会政治力量民主、多元地协力治理国家的制度安排问题;三是中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,则将现代化的国家治理体系嵌定在法治的框架中,这是一个关乎现代化国家治理体系采用人治还是法治取向的关键问题。

  上述四次重要会议,处理了现代化国家治理体系的四个重大问题,显示出递进性地解决现代化国家治理体系的四大关键问题的进程。凸显这些关乎现代化国家治理体系建构的重要事项,不仅具有对中国全面深化改革进行立体化筹划的作用,让人们摆脱事务主义导向的零散化改革之困,而且具有提纲挈领、凸显中国改革现代化总体取向的作用,这样呈现出来的推进改革诸事务的轻重缓急、优先顺序,将会对未来中国的发展产生积极效用。

  有必要强调,中共十八届三中全会确定的推进国家治理体系和治理能力现代化的任务,是对中国改革开放进行的顶层设计。近几年,强化中国改革顶层设计的呼吁不绝于耳。这是因为,人们都意识到,此前中国的改革是在“摸着石头过河”的指导思想下推进的,缺乏改革的总体设计、推进路线与时间标尺。胡锦涛在总书记任内就开始强调对中国改革进行顶层设计,指出“要切实推进重点领域和关键环节改革,加强改革的顶层设计和总体规划,明确优顺序和重点任务”[2]。习近平担任总书记以来,更是明确强调要大力推进中国改革的顶层设计。“改革开放是前无古人的崭新事业,必须坚持正确的方法论,在不断实践探索中推进。摸着石头过河,是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。摸着石头过河就是摸规律,从实践中获得真知。摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的,推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行,加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。要加强宏观思考和顶层设计,更加注重改革的系统性、整体性、协同性,同时也要继续鼓励大胆试验、大胆突破,不断把改革开放引向深入。”[3]这一段论述,明确将中国的改革划分为两个阶段:第一个阶段是摸着石头过河的局部改革,第二个阶段则是将摸着石头过河的局部改革与顶层设计紧密结合的改革。强化这样的改革设计,原因简单明了:改革本身呈现出系统性、整体性、协同性的要求。缺乏回应这一要求的改革,势必导致改革绩效的衰退,甚至影响改革的前景。因此,从改革所呈现的总体特性出发,站在国家宏观、总体布局的高度设计的改革蓝图,便是人们熟知的改革顶层设计。

  在中国现代化“国家”治理体系与一般“现代化”国家治理体系符合论的视野中,中国仍然可以保有自己的治理特色,但也让人们可以根据现代化国家治理体系的一般指标,来判断中国是否建立起了现代化国家治理体系。

  致力从四个维度勾画中国现代化国家治理体系的前述四次会议及其基本精神,成为中国改革顶层设计凸显而出的重要标志。中国改革顶层设计要解决的基本问题,就是对中国改革“摸着石头过河”所要过的那条河对岸的景象进行全面刻画,从而为改革提供愿景、为改革供给动力、为改革聚集资源、为改革有序推进提供路线图和时间表。这是此前的中国改革所缺乏的构成要素。中国改革从长期的、渐进性改革,终于走到了当下的、结构性改革境地。①这四次重要会议,正是对这样的改革进行总体谋划的会议。可以说,改革的顶层设计,就是现代化国家治理体系的顶层设计。

  二、制度取向的基本框架

  上述四次会议,分别从四个维度呈现了中国建构现代化国家治理体系的指向,也就是对中国改革进行顶层设计的重要涵项。分别描述与分析这四个涵项自有其重要价值和意义。

  中国共产党的领导权作为现代化国家治理体系建构的核心问题,这是中国政体所要求的事情,但需要留意的是,在四次会议涉及中国现代化国家治理体系建构的所有相关表述中,加强和改善中国共产党的领导,已经成为相互伴随的两个构成面。其中有值得关注的变化:一方面,在当下中国的政治力量结构中,要形成有力的领导力量,除开中国共产党,难有其他政治力量能够取而代之。因此,国共产党作为推进中国建构现代化国家治理体系的核心力量,获得认同。另一方面,试图提高这一论断的认同程度,则与中国共产党行使领导权的状态直接相关。假如中国共产党一直坚持革命时代形成的那种发动群众的运动式领导方式,不仅它自身无法从革命党转变为执政党,而且会妨碍现代化国家治理体系的建构。对一个现代政党来讲,它必须诉诸法治的方式来领导国家,才能建立起有效领导国家发展的权威,并赢得公众的较高认同度。因此,在全面深化改革的进程中,中国共产党行使领导权的前提,就是它站在改革开放的前沿,引导中国朝向社会主义现代化的纵深方向推进。这是它领承执政党使命,继续享有国家领导权的先决条件。很难设想,一个不思改革、僵化停滞的政党与一个亟须改革的国家治理状态能够融洽无间。这正是四次会议共同强调改善中国共产党领导方式的原因。

  中共十八届四中全会的依法治国主题,显然确定了中国共产党必须从政治地领导国家转变为法治地领导国家的基本路向。由于中国共产党在国家政治体系中所处的重要地位,可以说,中国共产党是否能够成为依法治国、依法执政的现代政党,将对中国是否能够成功建构现代化国家治理体系发挥决定性作用。而中国共产党是否能够顺畅发挥相关作用的关键条件,便是习近平强调的:“任何组织或者个人,都不得有超越宪法和法律的特权。”[4](P138)对中国而言,执政党遵守宪法,依宪行事,是整个国家落实宪法秩序的先决条件。这是一个重大的调整,一个关系到执政.有学者指出,中国下一步改革要实现四个转向:“从要素驱动转向效率驱动乃至创新驱动,从单一的经济改革转向全方位联动改革,从发展型全能政府转向服务型有限政府,从国际体系追随者转向未来世界领导者。”参见田国强等:《中国改革:历史、逻辑和未来》,24页,北京,中信出版社,2014。这样的归纳甚多,可能见仁见智。但中国改革作别渐进性、局部化、摸索性进路,寻求系统性、整体性、协同性改革的路径,已经鲜明呈现出来。这便是改革顶层设计得以浮现而出的转折性标志。党是否能够成功维持其领导权的关键性调适。这一调适之所以必要和重要,就是因为中国共产党事实上面临重大考验和现实危险:一方面是执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验;另一方面是精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险。如果不及时对中国共产党在现代化国家治理体系中的地位与作用进行调适,其执政地位就会受到空前的挑战。“如果任由这些问题蔓延开来,后果不堪设想,那就有可能发生毛泽东同志所形象比喻的‘霸王别姬’”了[5](P370)政党领导权,由此成为中共十八届三中全会确定相关改革总目标的轴心。循此展开的中国国家治理体系的现代化建构,也就成为政治权威得到现代定位情况下的政治、经济、社会、文化、生态诸方面的呼应性建构。这是中共超越此前单纯追求经济发展的、低度现代化的国家治理模式的尝试,是系统建构现代化国家治理体系的明确宣示。

  深探下去,中国共产党如何才可以成功实现长期执掌国家领导权的目标呢?根本的寄托,就在于中共能够围绕人民主权的现代政治建构原则,来行使自己的领导权。“我们党来自人民、植根人民、服务人民,党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民。失去了人民拥护和支持,党的事业和工作就无从谈起。”[6](P367)根据这明确的人民主权原则,以及前述任何组织和个人都不得具有超越宪法和法律的特权的执政理念,在一个现代化的国家治理体系建构中,由执掌全国立法权的机构发挥国家治理体系的法治主导权,就成为理所当然的事。这就将人民代表大会制度在国家治理体系中的重要性推向了前台。习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中,着重指出加强和改进人民代表大会制度,涉及的正是现代化国家治理体系中国家立法权力的合理建构问题。在现代国家治理体系中,国家立法机关的合理建构,关系到依法治国的法律秩序、法律体系与法治机制的体系化建构问题。一个软化的国家立法机关,只能产出一个更加软化的国家治理状态:它既无法有力供给国家治理所需要的法律体系,也无法将国家行政权约束在法律之下,更无法将法治秩序提供给中国社会。因此,人民代表大会制度的强化与改进,构成直接意义上的现代化国家治理体系的重大事务。

  解决好人民代表大会制度发挥的国家治理效能,不仅涉及限定国家权力人民属性的问题,真正实现宪法关于权力来源的规定,促使“中华人民共和国的一切权力属于人民”成为现实,让“权为民所赋”成为掌权者的共识;而且涉及作为代议机构的人民代表大会的立法质量高低,有效促进依法行政的法治国家、法治政府建构,对法治社会的建构发挥积极推动作用。为此,习近平强调:“人民代表大会统一行使国家权力,全国人民代表大会是最高国家权力机关,地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。我们必须坚持人民通过人民代表大会行使国家权力;各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责、受人民监督;各级国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对人大负责、受人大监督;国家机关实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调。”[7]

  在中国现代化“国家”治理体系与一般“现代化”国家治理体系符合论的视野中,中国仍然可以保有自己的治理特色,但也让人们可以根据现代化国家治理体系的一般指标,来判断中国是否建立起了现代化国家治理体系。

  这些曾经被视为软化权力的人民代表大会权力,必须落实为国家治理体系中立法机关的刚性权力,现代化的国家治理体系才具有法治国家权力体系的保证。同时,这也是中国特色社会主义民主制度是否能够得到实质性体现的首要指标。“民主不是装饰品,不是用来做摆设的,而是要用来解决人民要解决的问的。”[8]这是人民代表大会制度运作目的性的要求。正是由于这样的规定性,改进人民代表大会制度,便成为建构现代化国家治理体系的重要支撑点。强化立法权、优化立法质量、加强立法监督、提升一府两院依法运作水平,构成落实人民主权的基本支点。这些问题的解决,实际影响着现代化国家治理体系的成功建构与有效运作。

  现代化的国家治理体系,乃是举国成员公正、公平参与国家社会政治生活而具有积极参与治理活动主动性的治理体系。一个国家将成员部分甚至全部排斥在国家治理过程之外,绝对不是现代化的国家治理状态。因此,如何将国家的公民吸纳进国家治理过程,便成为建构现代化的国家治理体系一项极为重要的事务。吸纳公民积极参与国家治理事务,需要建构一个激发公民关注国家治理事务、介入国家治理过程、关注国家治理诸事务的制度机制。

  所谓治理(governance),就是国家、社会与市场多元力量对相关事务进行共治的状态。治理,是与统治(government)相对而言的概念。统治的状态,是一个统治者单方掌权、独自着力、独享成果的状态。只要是将国家定位在治理的平台上,就必须相应地花大力气聚集资源,尽力建构共治的制度机制。在中国,这一共治的制度建制,便是人们所知道的协商民主机制。中国的协商民主机制,有一个现存的制度机构及其功能可以激活,这便是中国人民政治协商会议的共治机制。政协会议的构成成员是各行各业的代表性人物。但政协发挥的激发共同治理积极性的效用,似乎还有很大的改进空间。正是因为如此,习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中强调:“在中国社会主义制度下,有事好商量,众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数,是人民民主的真谛。涉及人民利益的事情,要在人民内部商量好怎么办,不商量或者商量不够,要想把事情办成办好是很难的。我们要坚持有事多商量,遇事多商量,做事多商量,商量得越多越深入越好……在人民内部各方面广泛商量的过程,就是发扬民主、集思广益的过程,就是统一思想、凝聚共识的过程,就是科学决策、民主决策的过程,就是实现人民当家做主的过程。这样做起来,国家治理和社会治理才能具有深厚基础,也才能凝起强大力量。”[9]

  多元共治的精神如能在政协会议中体现出来,便是现代化国家治理体系建构的有力制度建制。政协会议长期以来在一定程度上比较注重事务协商,如何使之回归政治协商的固有轨道,是促使政协会议发挥现代化协商民主治理功能的前提条件。在中国建构现代化国家治理体系的尝试中,政协会议就此成为代议机构之外更为充分激发人民治理国家的积极性、吸纳社会各方治理国家的雄厚资源的一大建制。在中国特色社会主义国家治理体系中,无论是中国共产党的领导权,还是人民代表大会制度的国家立法权,抑或是人民政协会议中社会各方的广泛协商,关涉的都是政治组织、立法机构、协商机关的专门职能。这些机构,还需要一个共同的行为平台,才能有效整合国家治理力量,真正将国家治理安顿在现代化框架中。中共十八届四中全会通过的推进依法治国的决定,就为之提供了一个整合现代化国家治理力量的共同平台。[10]一方面,中国共产党率领人民制定宪法,率领人民遵守宪法,任何个人与组织都在宪法之下行为。依宪治国、依宪执政,成为一切权力作为的法治基本精神。“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”,确立起依法治国的法治权威。这就从根本上杜绝了人治性与随意性。另一方面,全国与各级人民代表大会以民主化、制度化、规范化、程序化的方式行使国家权力,提高立法质量,保证有效监督一府(政府)两院(检察院、法院),落实人民主权,真正发挥依法治国的关键性引导作用,并以优质的法律供给,落实依法治国的民主立法条件,成为完全按照法治精神运作的国家权力机关。再一方面,中国人民政治协商会议以激发社会各个阶层、集团、组织的代表性成员治国理政的积极性为目的,在宪法和政协章程的支持下,强化多方协商,以法治精神引导全社会合力维护依法治国的现代治理局面,对多元共治的现代化国家治理制度的建构发挥有效推动作用。

  “全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。这就是,在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,坚持法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。”[11]这是对现代化的、法治型国家治理体系的总体勾画。这一勾画,将前述国家的政治领导权、国家的立法权、社会的民主协商权,以及法治化地行使党政权力联系起来,从而将现代化国家治理体系大致呈现在人们面前。这是基于政党—国家领导群体改革预期的国家治理体系。无论是从设计者的顶层性还是从关乎国家发展问题的顶层性,抑或是从现代国家治理架构的顶层性上讲,它都与国家治理的“顶层”设计要素相吻合。

  三、从设计到落实

  政党领导权、国家立法权、社会协商权与法律主治权结合起来,凸显了作为顶层设计的、中国现代化国家治理体系的基本轮廓。对中国现代化国家治理体系的全面、顶层设计,是当下中国发展的急迫需要———现代化国家治理体系的全面设计,是基于现代化国家治理体系各个要素之间的系统性、整体性要求;现代化国家治理体系的顶层设计,是基于现代化国家治理体系的协同性要求。这是站在各个地区、各个部门的立场上无法透视和设计的国家治理要务。

  审视上述现代化国家治理体系设计,可以从时间和空间两个维度上切入:从时间维度上看,它拉开的三个视界展现出的空间结构变化,让人们足以从中国现代变迁的大历史角度,清晰观察到中国的现代化国家治理体系建构的演进过程:一是上溯千年,中国的治道发生了结构性转变。仅从晚清以来中国面对的传统国家治理体系与现代化国家治理体系之间的抉择来看,终于尘埃落定。一个建立在小农经济基础上、以皇权为运作核心、依靠倾向于国家利益的法制系统、依托于庞大官僚机器发挥效用的国家治理体系,转变为建立在市场经济基础上,以党权运作为核心、依靠人民利益主导的法治原则、依托于法治国家—法治政府—法治社会整合建制的治理体系。这是中国转出传统机制、转进现代机制的重要标志。

  在中国现代化“国家”治理体系与一般“现代化”国家治理体系符合论的视野中,中国仍然可以保有自己的治理特色,但也让人们可以根据现代化国家治理体系的一般指标,来判断中国是否建立起了现代化国家治理体系。

  二是上溯300余年,中西文明遭遇之后,西方所代表的现代化国家治理体系与中国固有的国家治理体系之间,在中国长期呈现的迟疑徘徊状态终于确定在由西方人创制但并非西方人独享的国家治理体系现代化平台上。现代化国家体系是人类共享的文明成果,市场经济、民主政治、法律主治,是衡量一个国家是否现代化的基本指标。自其传入中国以后,引发了广泛的观念与实践争论。对现代化国家治理的顶层设计,可以终结这些争议,开启全面拥抱现代治理文明的时代。

  三是上溯近40年,自改革开放以来由改革领导人推进的国家治道变革,终于落定为由法治推进的国家治理状态。如果说人治与治道的内在联系是中国古典传统的话,那么,由领导者推进的改革仍然是一种非现代的国家治理模式;如果说法治与治道的内在联系是中国的现代治理必须确立的进路的话,那么,由依法治国引导的国家治理体系,就是一种现代化的国家治理体系。确立依法治国在现代化国家治理体系中的决定性地位与作用,乃是重大的治道变革。

  中国的现代化国家治理体系,由四根支柱支撑起来:政党领导权、现代立法权、民主协商权、法律主治权。这四根支柱所撑起的中国现代化国家治理体系,在设计上,考虑到了中国建立现代国家的历史状况与现实需求。从历史状况看,新中国是一个由政党领导的政治革命建构起来的特殊国家结构,它在形式结构上是民族国家,在实质结构上是政党国家。革命党的意识形态、组织方式、领导进路和政治优位,在既定的国家治理结构中处于决定性的地位。不管人们对这样的既定体制做何评价,它是一个建构现代化国家治理体系必须要正视的事实,也是这一建构的相应起点。因此,如何处置政党国家依靠政治意志———不论是政党领袖的个人意志还是政党组织的集体意志与依法治国的法律规则之间的关系,就是一个关系到国家治理体系能否落实在法治平台上的关键问题。与此相关,建构国家的中国共产党,在建国的正当性自证中,是以人民话语为前置条件的。在建国与治国的长期历程中,中国共产党都是以人民的代表确证自己执政的地位。中共两任总书记胡锦涛、习近平明确强调的“立党为公、执政为民”、没有政党一己之私,就是基于这一政党定位的言说。人民之众与人民之散,与政党组织之紧和权力之显,便成为国家治理过程中必须关注的复杂问题。

  在确立国家治理基本原则的时候,执政党与人民的关系问题,也就成为一个建构现代化国家治理体系的基本问题。正是三者相互勾连关系的呈现,凸显了一个中国建构现代化国家治理体系的核心问题:人民、政党与法治的关系问题。为了处理好这一关系,一种最简捷、有效的方式,就是确立三者之间的高度一致性。“坚持中国特色社会主义政治发展道路,关键是要坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一。”[12](P139)这种统一,首先是一种政治统一,其次是一种法律统一,最后才是一种治理统一。在政治上有机统一此三者是相对容易的。因为政治的统一主要是一种原则性的统一,给定一个政治原则,表述为统一的政治规定,在一定政治处境中的人们就必须接受。在法律上统一此三者,也是较为容易的事情。因为法律的统一主要是法条的统一,尽管有法条上和司法上的逻辑性、明快性与有效性要求,但法条的原则性表述方式可以容有司法实践上处理的矛盾空间。最难的是治理过程中三者的有机统一。因为实际的治理举措,必须处置涉入治理的诸要素的主次、先后、轻重、缓急问题,分散化的人民诉求、政治化的政党意志与司法的个案化审裁之间,就不是那么容易统一起来的。如果说这些落在具体事务上面的统一艰难性已经不是那么容易解决的问题,但它们主要还是在提升现代化国家治理能力的过程中逐步解决的话,在现代化国家治理体系建构的过程中,处置三者的交错性关系,就有一个将其各自安顿在现代化位置上,并设计现代化的交互结构的问题了。这是落实现代化国家治理体系设计的基础性问题。

  首先,落实现代化国家治理体系的设计,首当其冲的是促使执政党落实法治化政党的地位。因此,建构中国现代化国家治理体系,必须高度重视政党改革。

  这方面的改革,展现在两个重大事务上:一是政党、人民与法律关系的理顺;二是政党运行机制与法治化的国家治理机制的吻合。就前者言,“党领导人民制定宪法和法律,党领导人民执行宪法和法律,党自身必须在宪法和法律范围内活动,真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”[13](P142)这是对国家治理体系中各方权属关系的厘定。就后者论,“坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作”[14](P142)。这是对国家治理体系中主导方的执政党如何依法行使领导权重大事务的厘定。这两个厘定,引导着由强烈的政党忧患意识促成的政党改革愿望。“党的先进性和党的执政地位都不是一劳永逸、一成不变的,过去先进不等于现在先进,现在先进不等于永远先进;过去拥有不等于现在拥有,现在拥有不等于永远拥有。”[15](P367)由此便能理解,执政党的群众路线教育、反“四风”活动等所蕴含的国家治道变革指向。

  其次,由于执政党确定了从政治地治国向法治地治国的转变路径,因此,必须强调人民代表大会制度改革的极端重要性。在中国,人民代表大会是国家权力机关,代表人民行使立法权力,监督“一府两院”的运作。在某种意义上讲,人大具备合理结构与发挥有效功能,构成中国国家治理体系是否落实在现代化平台上的基本判准。必须承认,人大在发挥现代化治理功能的同时,存在诸多需要改进的地方。人大的改革,主要面临两个棘手的问题:一是自身的结构化改善,二是制定良法、促成良制的任务的落实。就前者言,改革的导向是,“我们必须坚持国家一切权力属于人民,坚持人民主体地位,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。要扩大人民民主,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,从各层次各领域扩大公民有序政治参与,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”[16]这是对人民代表大会在现代化国家治理体系中结构要素的确认,也是对现代化国家治理体系的人民主权、民主治理原则的接纳。就后者论,“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责,维护国家法制统一、尊严、权威,加强对‘一府两院’执法、司法工作的监督,确保法律法规得到有效实施,确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。地方人大及其常委会要依法保证宪法法律、行政法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内得到遵守和执行。要加强党纪监督、行政监察、审计监督、司法监督和国家机关内部各种形式的纪律监督”[17]。这是对现代化国家治理体系中立法机构的运行职能的现代确定。

  在中国现代化“国家”治理体系与一般“现代化”国家治理体系符合论的视野中,中国仍然可以保有自己的治理特色,但也让人们可以根据现代化国家治理体系的一般指标,来判断中国是否建立起了现代化国家治理体系。

  再次,由于中国社会的高度复杂性,任何寻求良政善治的国家治理体系,都必须高度重视社会各界的政治协商。在现代化国家治理体系中,中国人民政治协商会议完全可以发挥更为重要的作用。不过也需要承认,政治协商会议的政治功能,一定程度上被政协会议的事务协商所冲淡。因此,围绕现代化国家治理体系建构的目标,激活政协会议的“政治”协商功能,便是有效聚集中国现代化国家治理资源的一个重要途径。政协的改革,就此提上日程。这一改革的重要事务,大致呈现为:其一,有效激活政协的国家治理功能;其二,真正聚集社会各个领域中有利于国家现代化治理的政治资源。就前者看,“做好人民政协工作,必须坚持大团结大联合。大团结大联合是统一战线的本质要求,是人民政协组织的重要特征。人民政协要坚持在热爱中华人民共和国、拥护中国共产党的领导、拥护社会主义事业、共同致力于实现中华民族伟大复兴的政治基础上,最大限度调动一切积极因素,团结一切可以团结的人,汇聚起共襄伟业的强大力量”[18]。这是对政协在现代化国家治理体系中的地位与作用的基本规定。就后者言,“做好人民政协工作,必须坚持发扬社会主义民主。人民民主是社会主义的生命。人民政协是人民民主的重要形式。人民政协要适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,坚持改革创新精神,推进人民政协理论创新、制度创新、工作创新,丰富民主形式,畅通民主渠道,有效组织各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士共商国是,推动实现广泛有效的人民民主”[19]。这是对政协在现代化国家治理体系中发挥民主治理推动作用的确认。

  最后,由于现代化国家治理体系确凿无疑的是法治化的治理体系,因此,将国家治理体系扎实地落定在现代法治的平台上,就成为中国是不是真正建构起了现代化国家治理体系的标志。

  围绕法治化的国家治理体系建构目标,对中国现行的国家治理模式进行全方位改革,便成为一项主题先行的重大事务。促使中国走上法治化的国家治理轨道,需要首先确立法治化国家治理体系的基本框架。“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。这就是,在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。”[20]同时,需要在法治化治国体系的落实上,真正凸显宪法在治国理政中的核心地位,提高民主立法质量,确立制度化、规范化、程序化的法治机制,坚持依法行政,强化对行政权力的制约和监督,保证公正司法,提高司法公信力,建构法治文化,优化法治队伍,从而保证现代化的国家治理体系完全落定在法治化的平台上。

  由上述可见,中国现代化的国家治理体系的顶层设计已展现轮廓。但是,要实现中国的现代化国家治理,还需要对国家现有治理模式进行全方位的改革。这正是全面深化改革的决定与现代化国家治理体系建构内在相关性的体现。这是两个互相影响、互相制约的变迁进程,也正是四次会议凸显的不同指向之间高度互补关系的显现。现代化国家治理体系设计的实施,是一个牵一发而动全身的浩大的社会系统工程,需要时间、资源、耐心和智慧。

  四、在比较治理视野中

  中国的现代化国家治理体系,在具体结构与运行上一定具有中国特色。但现代化还有一个相对确定的框架结构和运行方式,因此,建构中国的现代化国家治理体系,还需要从超出国家范围的比较视野,借鉴其他国家的治理经验,吸取相应过程的治理教训。

  对于“现代化国家治理体系”,在“国家”治理体系的落点上,它当然是指向基于国情的特殊性;但在“现代化”前置规定性上讲,它既有国家个性,也有国家间的共性;在“治理体系”的含义上,它自然包含有走出传统统治形态、进入多元与民主共治状态的共同含义。现代国家治理,核心的指向是政府与社会相互尊重的治理互动,关键的问题是处理好公共部门与私营部门之间的平衡关系。[21](P1)这样的治理模式,既是古典传统意义上的国家无法建立起来的,也是现代社会长期没有建构成功的治理形式。从全世界范围看,古典传统意义上的国家治理,基本上是建立在暴力征服基础上的国家权力单方面整治社会。在世界现代化进程的很长时间内,国家治理的流行模式也是政府单方面施加给社会以法律和行政管理意志。只是在第二次世界大战以后,随着政府失效与市场失灵问题的渐次显现,人们才发现,国家与社会的治理互动、公共部门与私营部门的动态平衡,最有利于一个国家实现良政善治的目标。从国家权力治理的特定角度看,正是由于现代国家确立的规制、福利与发展的治理使命,呈现出无以治理或治理失败的结局,复加福利国家频频显现的危机,促使国家权力纡尊降贵,与社会展开治理互动,才造就了现代化国家治理的当下局面。[22](P9)因此,仅就“现代化国家治理体系”这一复合性概念的内涵而言,乃是一个切中现代国家演进的重大命题,即借由国家如何可以有效治理而呈现出来的治国命题。一方面,这证明现代化国家治理体系不是一成不变的,而是与时俱进的复杂体系。另一方面,证明了现代化国家治理体系是不断纳入互动因素而建立起来的治理机制。就前者言,一个现代化的国家治理体系,必须是抱持演进性态度才能建立起来的;就后者论,一个现代化的国家治理体系,必须是吸纳性的治理机制,而不能是排斥性的治理机制。现代化的国家治理模式既然是演进性、吸纳性的体系,那么,现代化的国家治理体系也就必然具有同样的特征。这样的国家治理体系,既包含先期进入现代化治理行列的国家为后起的、力图进入现代化治理行列国家起示范作用的指标,也包含现代化国家治理不断充实的演进性内涵。由这两者呈现出来的现代化国家治理体系,便有了一个相对公认的基本指标。当下中国对现代化国家治理体系的顶层设计,有必要承接这些基本指标,否则,就会陷入凸显国家特色有余而呈现现代化特质不足的尴尬状态。事实上,中国对现代化国家治理体系的设计,已经承接了现代化国家治理体系的基本指标。

  在中国现代化“国家”治理体系与一般“现代化”国家治理体系符合论的视野中,中国仍然可以保有自己的治理特色,但也让人们可以根据现代化国家治理体系的一般指标,来判断中国是否建立起了现代化国家治理体系。

  参照现代化国家治理的指标体系,有助于刻画现代化国家治理体系的基本轮廓。由于国际社会提供的治理评估体系多而繁复,这里仅选取世界银行制定的三个评估体系,以呈现现代化国家治理体系的基本指标,以及这些指标背后预设的国家治理体系的基本框架。

  第一,世界银行提供的治理指标体系,分为世界治理指标、国家政策与制度评估指标以及治理与反腐败诊断调查指标。由于这类评估的指标体系是与具体的评估操作联系在一起的,因此实际指向的是一个国家的治理能力。为了突出其中关系到国家治理体系的内涵,一则需要将具体的评估技术操作安排暂时隐匿,二则需要将三者叠合起来,才可望归纳出一个现代化国家治理体系的大致状态。世界银行制定的“世界治理指标”体系,围绕六个主题:“(1)言论和问责(VA):一个国家的公民能够在多大程度上有参与选择他们的政府、表达意见的自由,结社自由,以及传媒的自由。(2)政治稳定和杜绝暴力/恐怖主义(Ⅳ):政府被违宪或暴力手段,包括恐怖主义破坏的可能性。(3)政府效能(GE):公共服务的质量,提供社会服务的能力及其独立于政治压力的程度,政策制定的质量。(4)监管质量(RQ):政府是否有能力提供健全的政策和法规,促进私有部门的发展。(5)法治(RL):代理者在多大程度上对于社会规则有信心并遵守包括合同的执行和财产权利,警察和法院,以及犯罪和暴力行为的可能性。(6)控制腐败(CC):公共权力在多大程度上被行使为谋取私利,包括各种大小形式的腐败行为,以及精英和私有利益占有国家利益。”[23](P122)

  第二,“国家政策与制度评估”指标体系,包括四大类十六个大指标及其细分指标:在经济管理上的宏观经济管理、财政政策、债务政策,在结构政策上的贸易、金融部门、商业监管环境,社会包容和平等政策上的公共资源使用的平、人力资源建设、社会保障和劳动力、环境和可持续发展的政策与体制,公共部门管理和体制上财产权及基于规则的治理、预算和财政管理的质量、收入动员的效率、公共行政管理的质量、公共部门的透明度问责制及腐败。[24](P159-161)这些指标,与前述的“世界治理指标”有高度的吻合,只是在具体政策取向上更加细化。

  第三,“治理与反腐败诊断调查”指标体系,主要是以三个民意调查的主题显现其对现代治理的推动作用,包括:“公职人员调查:这项调查的目的是了解机构具体的腐败行为(包括贿赂、裙带关系、政治干预、挪用公款等),自由裁量权/随意性,绩效和治理情况。调查的结果引发了在治理和消除贫困,治理和公共部门的成果,治理和政治、价值、文化差异的关系上的对话。企业调查:这项调查的目的是研究商业环境,重点是公共部门的治理和腐败行为对私有部门发展的影响。这项调查还研究公司作为公共服务使用者、管理规定的服从者、各种执照和许可的申领者,他们的作用和角色。另外,这项调查对司法体系和制度也给予了特别的关注。家庭调查:这个调查是研究普通公民对于公共和私有部门中的腐败行为的体验和认识。公众也同样是从作为公共服务的使用者、管理规定的服从者、各种执照和许可的申领者的角度接受调查。调查的重心是社会服务,例如医疗保健和教育。”[25](P170-171)

  后两个治理评估指标体系,总体上讲也与世界银行制定的“世界治理指标”体系的宗旨一致。除开细节上的差异,从现代化国家治理体系的角度讲,一些高度重叠的指标,可以被指认为现代化国家治理体系的基本指标。这些指标,一是关于国家民主政体的,诸如公民权利、法治政府、依法治国、政治问责,等等;二是关于政府与企业、公私部门之间关系的,诸如政府预算、公共政策、政府规制、市场导向、政策透明度、营商环境,等等;三是关于公权公用的机制,诸如公私关系、惩治腐败、控制犯罪、公众满意度、绩效评估,等等。总的说来,民主政体的建构与多元共治的机制,是一个现代化的国家治理体系最基本的显示指标。因为,从规范的视角看,民主与法治是现代化国家治理体系的兜底指标。兜住这个底,现代化国家治理体系就足以建构起来;兜不住这个底,现代化国家治理体系无论如何也建立不起来。

  将中国现代化国家治理体系的顶层设计方案,置入上述现代化国家治理指标体系,可以看到,它们是基本吻合的。这足以证明,中国国家治理体系的“现代化”指标,是大致符合现代一般基准的:在人民主权原则引导下的依宪治国、依宪执政,对人民代表大会制度的改进与落实,对政协会议的改进与功能的发挥,都是现代化国家治理体系必须具备的民主政体建设的具体体现。同时,在中国现代化国家治理体系顶层设计中,明确认取的国家权力系统、市场价格机制与社会管理创新基础上的多元互动与多元共治,则是对现代化国家治理体系运行机制的落实。如果说中国必须在现代化国家治理体系中处理执政党与国家的复杂关系,因此呈现出鲜明的中国国家结构特色的话,那么,中国国家治理的悠久历史积淀,也将对建构现代化国家治理体系发挥独特的作用。

  据此,在中国现代化“国家”治理体系与一般“现代化”国家治理体系符合论的视野中,中国仍然可以保有自己的治理特色,但也让人们可以根据现代化国家治理体系的一般指标,来判断中国是否建立起了现代化国家治理体系。这无疑是近期中国现代化国家治理体系顶层设计的一个亮点。

  参考文献

  [1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,北京,人民出版社,213。

  [2]新华社电:《抓住主题把握主线统筹兼顾改革创新把党的十七届五中全会精神贯彻落实好》,载《人民日报》,2010-12-30。

  [3]新华社电:《习近平主持集体学习,要求加强顶层设计推进改革》,载《人民日报》,2013-01-02。

  [4][5][6][12][13][14][15]习近平:《谈治国理政》,北京,外文出版社,2014。

  [7][16][17]习近平:《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》,载《人民日报》,2014-09-06。

  [8][9][18][19]习近平:《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》,载《人民日报》,2014-09-22。

  [10]任剑涛:《反腐的不同进路与法治的整合功能》,载《中国法律评论》,2014(4)。   

  在中国现代化“国家”治理体系与一般“现代化”国家治理体系符合论的视野中,中国仍然可以保有自己的治理特色,但也让人们可以根据现代化国家治理体系的一般指标,来判断中国是否建立起了现代化国家治理体系。

  [11][20]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,载《人民日报》,2014-10-29。

  [21][22]JanKooiman(ed.).ModernGovernance:NewGovernment-SocietyInteractions.London:SagePublica-tions,1993.

  [23]世界银行:《世界治理指标》,载俞可平主编:《国家治理评估———中国与世界》,北京,中央编译出版社,2009。

  [24]世界银行:《国家政策与制度评估》,载俞可平主编:《国家治理评估——中国与世界》,北京,中央编译出版社,2009。

  [25]世界银行:《治理与反腐败诊断调查》,载俞可平主编:《国家治理评估——中国与世界》,北京,中央编译出版社,2009。

  [作者简介]任剑涛:中国人民大学国家发展与战略研究院研究员,国际关系学院教授,博士生导师

来源:《中国人民大学学报》2015年第2期 [关闭] [收藏] [打印]

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