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政府改革

任中平:县委权力公开透明运行试点的进展、困难与对策

作者:  时间:2015-09-06

  县级政权在中国传统政治中一直具有特殊的重要性。在目前我国政治体系结构中,县级政权仍然在党的组织机构和国家政权结构中处于承上启下的关键环节,而县委又是县级权力的核心。据统计,我国目前有2800多个县级政权,县域国土面积占全国的90%以上,人口占全国的70%以上,这样的比重决定了县一级的治理对于整个国家的发展繁荣、长治久安具有举足轻重的作用。然而,值得注意的是,近些年来,县级政权出现了三多:发生在县里的重大群体性事件比较多,县委书记中出现的腐败问题比较多,社会上对县委书记的议论比较多。o

  [1]

  正是由于上述各种原因,党的十七大以来,随着乡镇党委班子“公推直选”试点逐步推开,县政改革便开始提上日程。于是,中央把县级政改的突破点放在“县委权力公开透明运行”(以下简称“县权公开”)上面,并开始了最初的试点探索。2009年3月以来,中纪委和中组部在四川省成都市武侯区、江苏省睢宁县和河北省成安县三地进行“县权公开”试点探索的基础上,于2010年11月正式印发了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》。此后,“县权公开”便在全国进入了扩大试点阶段,全国共有69个单位开展了此项探索。2011年3月,南江县被四川省委及省纪委和省委组织部确定为全省县委权力公开透明运行的三个试点县之一。在试点过程中,南江县委以清权为基础,以公开为重点,以规范为核心,以监督为关键,以制度为保证,以民意为指标,大力推进改革创新,规范县委权力运行,取得了较为显著的成效,有力地推动了其他各项工作的顺利开展。在2011年的全省党风廉政建设社会评价调查中,南江县群众的满意综合指数为92%,全省排名第11位。同时,《人民日报》、《中国纪检监察报》等20多家新闻媒体对南江县的试点经验进行了宣传报道。最近,我们对南江县试点情况进行了实地调研,具体考察了试点工作取得的主要进展,分析和研究了试点过程中的困难和问题,并对如何解决这些问题提出了一些对策性的思考和建议。本文试图通过对南江县“县权公开”试点经验的研究总结,为全国各地试点工作的顺利开展提供一些有益的借鉴和启示。

  一、 主要进展

  按照四川省委的试点方案要求,南江县进行“县权公开”试点的主要任务有四项:一是明确职责权限。编制职权目录,明确职权主体、责任和要求,尤其要加强县委书记职权的规范;二是规范运行程序。编制并公布决策、执行、监督等权力流程,明确行使权力的主体、条件、运行步骤、完成时限、监督措施等;三是公开决策事项。实行权力运行公开,包括经济社会发展的重大决策和执行情况,涉及群众切身利益的重要事项,重要人事任免,重要党务工作,县(区)委管理干部评优表彰及严重违纪违法问题处理等;四是实施全面监督。整合监督力量形成县(区)委权力特别是县(区)委书记权力运行的监督机制,畅通监督渠道,加强情况反馈,建立反映问题处理工作机制。根据上述要求,南江县主要开展了以下几个方面的工作,并取得了积极的进展:

  1、厘清权力边界

  职权清理是县权公开试点的基础性工作。县委权力要公开,首先得弄明白县委究竟有哪些权力。在现行体制下,县委处于承上启下、协调左右的位置,担负着把中央路线方针政策落实于基层之重责。但很长时期以来,县委由于自由裁量权过大,往往权责界定不清,职责权限不明,因而导致县权运行过程中存在着诸多问题。正如南江县委书记刘凯说:“过去,人们都说县委书记权力大,但有什么权、管什么事,管到哪、怎么管,却很难说清楚。” 因此,要实现县委权力公开透明运行,首先需要对县委权力进行“勘界确权”,对权责不清的予以明确,对超越职权范围的予以纠正。因而,在试点实践中,南江县委首先把厘清职权作为“县权公开”的基础工作,主要有以下几项内容:一是厘清县委职权。在清权过程中,县委自揭“面纱”,主动“晒”权,由县纪委牵头成立专门班子,开展职权清理。通过梳理后的权力清单为:县党代会职权6项、县委全委会职权6项、常委会职权18项、县委书记职权10项、其他县委常委职权85项。二是编制职权目录。从党、政两个方面,同步清理县级四大班子、县级部门、乡镇、村(社区)四个层级的职权,并分成全局工作、经济发展、党风廉政建设等7类,分别编制职权目录。三是编制权力运行流程图。依据清理后的县委职权,分类编制“权力运行流程图”,同步规范县、乡、村三级政府服务流程,构建起清晰完整的权利基本框架和运行体系。

  2、 科学配置权力

  在厘清县委权力边界的基础上,接下来便是科学配置权力,南江县委主要开展了以下三项工作:第一,深化人事权改革,分解“用人权”,克服用人“一句话”。在这方面,积极探索改革干部选任的初始提名权,大力推进“乡镇党委书记公推直选,党政领导班子缺位公选、科级领导干部考试选拔、单位中层干部竞争上岗”的工作机制。同时,逐步完善领导干部个人提名实名制和提名责任追究制,创新自我举荐、基层推荐、群众举荐等工作办法。通过这些改革举措,一大批来自企事业单位、两新组织、村干部等各行业优秀青年开始走上领导干部岗位。第二,深化财权改革,分解财经“签字权”,克服花钱“一支笔”。成立了由县委、政府、人大和政协等主要领导和纪委、财政、审计等部门组成的县财经工作领导小组,所有财政专项资金均由财经领导小组集体研究决定后签批执行。并且,深化预算改革,强化刚性约束,构建预算评价体系,推行财政预算决算公开,强化源头控管。部门财务工作由副职分管和审批,“一把手”负责监督,定期审核把关。乡镇财务实行分管领导签字、行政主要负责人审批、党委书记定期审核的制度。第三,深化事权改革,分解事务“管理权”,克服办事“一挥手”。围绕权力运行重点领域和关键环节,健全规章制度,成立规划评审委员会,制定《南江县城乡规划调整暂行办法》,规范城乡建设规划调整的环节和程序。另外,成立了项目管理委员会,健全《政府投资项目合理分配的暂行办法》等制度,完善重大项目的分配、招投标和监督管理。健全完善国有资产管理制度,引入市场竞争,确保国有资产保值增值。总之,通过制度“管事”,严格规范各级党政“一把手”在工程项目、土地出让、规划调整、政府采购、资产资源管理等方面的事权,防止公权私用和权力滥用。目前,为了限制“一把手”的权力,该县正在拟定“一把手七不直管”的文件。

  3、 规范权力运行

  规范权力运行是此次“县权公开”试点的主要内容。南江县委书记刘凯认为:“县委权力公开透明运行,对老百姓来说,最直接、最重要的就是与他们生产生活息息相关的内容。只有最大限度地维护好群众的根本利益,县委的工作才能被认可。”因此,南江县在试点实践中,着力搭建“直通民生的五个平台”,保障群众充分参与,破解权力暗箱操作的积弊,从而促使权力在阳光下运行。其主要内容包括:一是建立网络平台,便于民众问政。开设了“南江党政权力公开透明运行网”,设置党务政务、政策法规、反腐倡廉、民情在线等8个一级栏目和24个二级栏目,及时公开县委重大事项决定、重点项目安排、重要人事任免和大额资金使用等“三重一大”事项。同时链接到县委书记和县长邮箱,为群众提供质询和问政平台。二是统一公开平台,便于民主监督。在县城、乡镇、村(社区)建立规范的永久性公开栏,采取常规内容定期公开、动态内容即时公开等方式,将“惠农政策、社会保障、征地拆迁”等群众关注度高、社会敏感性强的问题全面公开,实现了党务、政务、村务的统一公开。三是开通手机平台,便于民意表达。推行手机号码公开制度,将县委书记、县长、县纪委书记以及乡镇领导干部的电话号码公示到村,同时实行了“联系分管、属地管理、限时办结、督查问责”等制度。手机平台建立以来,累计受理群众的咨询、诉求、举报339件,均得到妥善有效的解决和处理。四是拓展广电平台,便于民生互动。在县广播电视台开设“权力公开”专栏、“阳光政务”热线,县委领导、县级部门负责人轮流在电台直播间与公众互动交流。围绕热点问题开办节目35期,先后有37家单位上线,接听热线电话420个,现场解答380件,办结整改41件。五是提升传统平台,便于参政议政。家家户户印发了“便民服务卡”,为群众办事提供方便,开通广播“村村通”滚动播放惠农政策,不定期召开院户“坝坝会”商议村组事务,提高了广大群众参政议政的热情。

  4、 推进民主决策

  县权公开运行的关键环节是实现民主决策,公开决策事项。南江县在这方面也进行了以下一些制度创新和探索:第一,实行“五会开放”制。全面实行了县委全委会、常委会、县人大常委会、县政府常务会、乡镇党委会等“五会开放”制度,建立由人大代表、政协委员、民主党派、法律工作者、群众代表、媒体记者以及社会各界人士代表近200人组成的会议列席人员库,随机抽取列席人员,通过旁听会议、提出意见和建议等方式,参与重大事项决策。进行试点以来,全县累计有2000多人次列席“五会”,提出意见建议300余条,被采纳190多条。例如,2011年2月初,县委常委会讨论南江县城总体规划时,南江镇黄金村党支部书记邹光兴作为群众代表列席。他看到在新农村建设规划中提到要“集中建‘6+1’层村居”的表述,便举手提意见,指出南江县多山,且农民喜欢一户一院,建议改为“适当集中建‘2+1’层村居”,这个提议最终获得通过,于是村里的其他200多户村民才得以拥有了自成一户的三层小楼。又如,四川南江县沙溪坝社区、文星村联合党支部书记岳全满前不久收到了县城乡环境综合整治工作领导小组办公室给她寄来的城区车辆停放点设置方案,采纳了她作为群众代表列席县委全委会时关于这一方案提出的建议。第二,推行“议题征集”制。实行“县委常委会议议题向下征集制”,召开县委全委会、常委会之前,采取公示、调查等方式征集议题。例如,通过这项举措征集到了“打通陈家山隧道”、“建设东榆工业园”等30多个议题。第三,实行“书记末位发言”制。采取县委书记最后发言,实现了由“少数人定”向“集体决定”的转变,民意在决策过程中得到了充分尊重和切实体现。第四,完善“采信纠错”制。建立了重大决策咨询论证和风险评估、采信民意决策纠错等制度,形成决策纠错制度体系,将科学民主贯穿于“三重一大”事项的决策、实施、反馈和纠错的全过程。此项制度建立以来,及时纠正了原计划在县城上游建工业园区等不当决策3项,从而使民主决策在全县蔚然成风。

  5、 加强权力监督

  加强权力监督是实施县权公开运行的可靠保证。南江县在试点过程中开展了以下几个方面的工作:首先,强化党内监督。推行党内情况通报制,及时通报上级重大决策部署及经济社会发展、组织建设、反腐倡廉、干部人事等情况。推行县乡党代表和乡镇党委委员两种席位结构制,农民代表、技能人才、“两新”组织及流动党员等担任乡镇党委委员和县乡党代表比例占40%以上,保障了基层党员的知情权、选举权、表达权、监督权。其次,扩大民主监督。推行工作月报和季度评议制度,每季度电视公布县级领导、乡镇和部门主要负责人工作情况,组织“两代表一委员”进行评议。创新党政正职“两述(述职述廉)一评(民主评议)一巡察(现场巡察)”工作机制,年底组织“两代表一委员”、基层干部和群众代表走进现场,对全县重点工作情况进行现场巡察,党政“一把手”进行书面述职述廉洁,代表们现场进行民主测评,并提出意见。对民主测评结果进行通报,对提出问题建立台账,逐项整改落实。再次,加强社会监督。对县党代会、人代会、政协会、领导干部大会等重要会议,通过县电视台、广播电台同步播报,让群众实时了解重大事项。实行新闻发言人制度,县委、现政府明确新闻发言人,及时通报县委、现政府的重大决策部署、重点工作、社会热点难点问题和重大事件,及时澄清公众误解和疑虑。同时还推出了实名注册网络发言人制度,规范回复博文、跟帖、发帖,从而做到了权威、公开地回复网民的留言和质询,社会反响良好。

  二、 现实困难

  1、“县权公开”的改革动力不足,主要取决于“一把手”的认识和态度

  从制度变迁的角度来看,此次“县权公开”改革,是一种自上而下的强制性制度变迁。强制性制度变迁的特点是以政府为主导,政府是制度变迁的主体,变迁程序是自上而下的,变迁时间较短,可以在比较短的时间内,制度从原来的均衡状态,由于自上而下的压力,逐渐处于不均衡状态,从而实现制度的变迁。

  在通常情况下,制度演进的基本动力来自于现存制度所未能实现的潜在收益,因此制度从一种安排形式向另一种安排形式的演进,一般来说可以使获得追加或额外利益,制度变迁的需求主要在于追求潜在收益。如果不存在可内在化的外部利润,那么制度变迁的动力仅仅来源于自上而下的压力。“县权公开”改革便属于此类制度变迁。于是,在此种情况下,改革成效如何或者能否持续的关键,主要在于县委书记个人的认识和态度。正如亨廷顿在论及民主改革的条件时所指出:“只有政治领袖愿意冒民主的风险时,民主才可能出现。”[2]权

  对此,成都市武侯区区委书记刘守成毫不讳言“县权公开”的关键:“县委权力公开透明运行,说到底就是要最大程度地约束‘一把手’的权力。” [3]

  所以,专家们普遍认为,如果“一把手”不想动、不愿动,或者不真动,那在现有政治管理体制下,县委权力的公开透明,特别是“一把手”权力的公开透明,就很难推行。即便有所举动,也容易沦为作秀表演。[4]上

  然而,如果一项政治改革的效果仅仅寄望于掌权者自身(何况其自身非但不能从改革中获益而且还要出让某些利益),那么这种改革的动力便成为一个问题:即便短期内由于自上而下的行政压力而被迫启动改革,但从长期来看此类改革也是难以持续的。事实上,考察各地进行的“县权公开”探索,有一个鲜明的特点,那就是“一把手”的自我限权、主动还权。否则,一系列的制度创新便无法开展。而“一把手”要做到这一点,既需要相当高的自律精神,也需要相当大的改革勇气。据我们了解,有的试点尽管早已着手拟定“一把手七不直管”制度,但在实践中却迟迟难以正式出台,恐怕主要还是由于“一把手”,

  无法摆脱县域范围内各种利益关系的掣肘。所以,有研究者指出:从改革的推行方式看,“县权公开”仍是“人治治理人治、人治推动法治”的改革逻辑,目前此项改革只有文件作为依据,以文件推动改革必然存在不稳定性和不可持续的风险。[5]册

  也有研究者提出:毫无疑问,由于 “一把手体制 “的客观存在,自然地,除去上层的民主要求和下层的民主诉求外,”县权公开

  “很大程度上依赖于县委主要领导干部的民主意愿、民主素养等。因此,权力集中与政治民主在理念上的冲突与矛盾,”一把手体制

  “下的基层民主实践,也必然地难以深入推进。[6]

  更有研究者直言:“在没有解决县委书记授权来源这一根本性问题的情况下,这次改革能走多远,能否达到预期的效果,还要拭目以待”。[7]

  2、权力结构仍然过分集中,未能形成科学的分权结构和制衡机制

  进行县权公开运行试点,是中央近年来大力推行党务公开的重大举措之一。现在各地进行的“县权公开”探索,遇到的第一个问题就是如何界定县委的权力。因此,提高监督工作的科学化水平,规范权力运作,理当包含党组织与不同层级政权机构之间政治资源如何配置更加科学、更有效率的内容,这也就是党的十七大所强调的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。[8]在

  而目前我国现行的权力结构更多注重的是权力之间的协调而忽视制约,虽然在一定程度上保证了决策和执行的效率,体现了“集中力量办大事”的社会主义制度的优越性,但同时又不可避免地导致权力高度集中,导致权力难以制约的难题。从目前南江县以及全国各地的试点情况来看,虽然都从各种不同角度对县委权力进行了界定,但普遍都对县委权力过分集中的根本问题未能有所涉及,例如,县委与人大的权力定位关系基本上没有触动,远未形成县级权力的合理配置,因而也难以形成科学的运行机制和制衡机制。因此,目前还难以从权力结构上真正解决县委超越职权以及由此造成的党政不分、权责不清,特别是县委书记权力过分集中等突出问题。

  3、权力运行的监督制度不够健全,未能形成一套相应的问责制度

  根据我们的调查了解,南江县在此次试点实践中,在县权公开运行和推进民主决策方面,的确有许多创新举措,而且也取得了一定的实际效果:比如说搭建直通民生的五个平台,保障群众充分参与;实行“五会开放”制度,推进了决策民主化,等等。不过,这些制度和措施是否能够真正落到实处,能否长久地发挥作用,还必须有一整套相应的问责制度来加以保证。而从目前情况看,这些改革举措的推出,主要还为了完成上级交给的试点工作任务,因而也会表现出一时的效果。然而,如果试点工作一旦结束,对上负责的工作任务已经完成,那么,这些举措是否还能持续发挥效力,那就有赖于一系列配套制度的支持和保证。但是,至少从目前南江县乃至全国各地的试点情况来看,还远未形成这样的制度支撑。正如有的研究者指出:“县权公开”强调必须加强对县委权力的监督,但从试点经验来看,这种监督仍然停留在对原有监督框架的整合上,由于缺乏基本的配套制度支撑,所以来自各方的监督都难以真正发挥作用。具体地说,作为最高权力机关的人大,其监督仍然表现出很大的依附性。同时,尽管党章规定纪委可以直接向上级纪委反映同级党委的腐败问题,然而由于同级党委能决定纪委书记的“官帽子”和“钱袋子”,纪委这种双重管理体制,实际上变相抹杀了纪委的独立监督权。同样,作为专业监督的政府审计,也面临着人权、财权不独立,监督独立性受损的问题,而来自外部的监督,如政协、媒体舆论的监督更没有回归监督的实质。[9]也

  至于要充分发挥基层群众的监督作用,则更需要有自下而上的问责制度的支持和保证。此外,对县权公开运行的监督,还需要公共财政、行政问责、绩效评估等多方面配套制度的有力支撑。但目前所见的各个试点都未能建立起这样一整套切实可行的制度安排。总之,从与“县权公开”改革配套的问责制度建设来看,各个试点既没有涉及来自上面的行政问责,也没有源于基层的自下而上的问责制度,最终还是取决于县委自己的自我问责。因而,笔者认为,“县权公开”改革如果仅限于明晰县委的具体职权与县权运行的自我公开,而忽略了与之相应的权力制约和责任追究,恐怕还是难以达到对县委权力的有效约束。

  三、 对策建议

  1、充分发挥上级党组织的直接指导和党内基层民主的推动作用,弱化试点单位“一把手”的影响

  “县权公开”蕴含着党内权力的授受与制衡问题,其本质涉及权力的科学配置。在我国县域政治的现实情境之下,县委书记作为县政的“一把手”,从某种程度上制约和决定着县域范围内政治民主改革的实现程度和发展水平。由于“县权公开”的政治改革必然涉及县级权力格局的调整,能

  牵涉到县委尤其是县委书记的利益得失,

  这对于县域政治而言,改革的难度可想而知。因此,这项改革如果完全寄望于县委当然首先是县委书记个人的认识和态度,那么此项改革的效果确实令人难以乐观其成。相比较而言,近些年来,各地乡镇进行的党内民主改革之所以能够蓬勃开展,通常都是由当地县委领导并由县委组织部门直接指导,于是才能摆脱乡镇党委领导班子自身利益的牵制,从而为乡镇改革创造良好的政治环境,这样做也不会直接触动县级层面的权力关系格局。然而,对于“县权公开”这一县级层面的政治改革而言,说到底就是县委特别是县委书记革自己的命,必将涉及县级权力格局的调整和利益关系的变动。而在现实政治生活中,并不是每一个县委书记都具有这种革命勇气和牺牲精神的。正如有人分析全国的三个“县权公开”试点即睢宁县、成都武侯区、成安县的经验时指出,他们有一个鲜明的共同点,那就是“一把手”的自我限权、主动还权。否则,一系列的制度创新便无法开展。也正是因为这个“自我限权”,一把手要做到这一点,既需要相当高的自律精神,也需要相当大的改革勇气。对此,睢宁县委书记王天琦直言:“如果‘一把手’不想动、不愿动,或者不真动,那在现有政治管理体制下,县委权力的公开透明,特别是‘一把手’权力的公开透明,就很难推行。即便有所举动,也容易沦为作秀表演。”[10]目

  所以,笔者建议,在“县权公开”试点实践中,有必要加强上级党组织的直接指导,确保改革方案的合理制定和贯彻落实;同时,还要适时将基层党内的竞争性选举改革由村级、乡镇扩大至县级进行试验探索,迫使县委领导成员自觉把对上级领导负责和对下面党员群众负责有机地结合起来。也就是说,只有在上层“民主要求既

  “和下层 “民主诉求 “的合力下,县域范围内的良好政治生态才能真正形成,才能保证”县权公开“改革的顺利推进及其实际成效。

  2、建立科学的权力结构,形成合理的权力分工和权力制衡机制

  深入推进”县权公开“,必须在整个县域政治的制度框架下思考。这可以两个方面来加以分析:一方面,从县委的内部关系看,要逐步建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。依据相关规定,党代会是决策机构,常委会是执行机构,纪委会是监督机构。它们的关系主要表现为:县委常委会由党代会选举产生,从而真正确立党的代表大会作为最高决策机构的地位。县委常委会贯彻党代会的决策,定期向党代会作工作报告。纪委会在县委和上级纪委会双重领导下开展监督工作。那么,这就需要根据党的十八大的要求,完善党的代表大会制度,落实和完善党的代表大会代表任期制,深化县(市、区)党代会常任制试点,强化全委会决策和监督作用。同时,还要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,这是权力公开透明运行的前提和基础。尤其是要科学分解”一把手“的权力,明确界定”一把手“的权限,形成有效的权力制衡机制。

  另一方面,从县委的外部关系看,还要理顺县委、人大、政府与政协之间的关系。首先是要理顺县委和人大之间的关系。党的十八大报告指出:“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”因此,要将规范县委权力与强化人大功能、明确政府职能等方面的改革有机衔接、整体设计、配套建设,尤其是要切实发挥人大在干部任免、重大决策和财政预算中的实际作用。其次,理顺县委与政府的关系,从而使县委权力公开运行能够与政府行政改革有机衔接起来。在县域政治的权力运行中,在决策权问题上往往会出现县委和县政府职能相混淆的情况。因而,应当建立议决权和否决权分离制衡机制,重大事项由相关职能部门提出方案,交政府常务会议决定。议决通过的方案再提交县委常委会研究,县委常委会票决通过后,政府启动实施。县委常委会票决不通过的,返回政府重新研究方案。政府常务会议决定,县委常委会否决,相互限制又相互协调,确保权力正确运行。此外,还要理顺县委与政协之间的关系。党的十八大报告明确规定:“加强同民主党派的政治协商。把政治协商纳入决策程序,坚持协商于决策之前和决策之中,增强民主协商时效性。”然而在实践中,由于政协的民主监督功能不具有法律效力,其实际效果在很大程度上取决于各级党政领导干部对待政协监督的认识和态度。虽然政协七届全国委员会已经制定了《关于政治协商、民主监督、参政议政的暂行规定》,但为了保证政协功能的有效发挥,因而还需要在“县权公开”实践中,进一步制定更加细化的专项制度来确保政协的政治协商、民主监督和参政议政的作用。

  3、强化权力运行的监督制度建设

  公开透明运作党委权力,实际上也是问责的开始。然而现实问题在于很多时候无法问责。在很多重大事件上,人们很少看到一级书记被问责,这与权力运作不够公开透明有关系,导致问责实际上无法展开。[11]面

  因此,对县委权力的监督制约要真正落到实处,就必须加强权力运行的监督制度建设,笔者认为应当抓好以下几个着力点:首先,建立健全监督机制,尤其是要加强制度监督。制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。党的十八大通过的新党章特别强调:出

  “加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督,不断完善党内监督制度”。为此,可以从上级、同级和群众三个层面着手,建立健全对县委领导尤其是县委书记权力的监督制约体系:一是要加强自上而下的领导监督制度。包括加强省级巡视组建设,巡视组成员应有专家或取得成功经验的县委书记参加,重点对县委领导特别是县委书记执行党的路线方针政策、贯彻执行民主集中制、选拔任用和廉洁作风等情况实施监督检查。同时,围绕用人、用钱、用地、用权等重点腐败领域环节,加强对县委书记在重要干部任免、重要建设项目安排、大额资金使用方面的重点监控。二是要加强同级人大和纪委的监督力度。这就需要改革县(区)委书记兼任同级人大常委会主任的做法,实现人大对县委权力的实质性监督;还需改革现行的纪委双重负责制,改为县级纪委只向上级党委负责的体制,从而保证县级纪委能够独立地行使其监督权。三是要加强自下而上的群众监督制度。这就需要加强法治建设和制度建设,保证社会公众和大众传媒的合法监督权,确保监督主体的独立性。同时,还要建立健全县委领导接待日、公布举报电话、设立举报箱等各种制度化形式,特别是要充分发挥中纪委和上级举报网站的作用,建立健全网络民意反映和收集机制,为人民群众提供切实可行的制度化监督平台。其次,特别要加强对“一把手”权力的规范和约束。《党内民主监督条例》第三条明确规定:“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部,特别是各级领导班子主要负责人”。制度监督是对“一把手”监督的可靠保证。以往关于“一把手”监督中存在着种种问题,归根到底是制度不够健全和制度执行不力的问题。因此,要以刚性制度建设为关键,确保对“一把手”的监督管理有章可循。具体来说,要完善领导任职制度,进一步明确不胜任现职领导干部的标准,采取待岗、降职、免职等多种形式推动领导干部特别是“一把手”能上能下,增强干部队伍的生机和活力;要完善民主评议制度,结合领导干部述廉、领导班子考察、岗位责任考核、组织干部群众对“一把手”进行评议,并扩大评议范围;要完善惩处制度,加大惩治和追究力度,发挥诫勉和威摄作用,确保“一把手”合理规范行使权力。最后,还要把程序性制度建设作为监督制度建设的关键环节。由于我国传统文化中缺少民主的思想与制度资源,长期以来我们对民主的追求主要停留在价值层面,而在微观的、技术的、可操作的程序性制度建设方面则重视不够,从而导致我们在程序性制度建设方面远落后于实体性制度建设。因而,目前我们迫切需要加强监督制度建设中的程序性制度建设。例如,有必要把选举、决策、公开、监督等主要环节以党内的

  “细则”、“意见”、“规定”等形式予以细化和规范。同时,还要把这种制度建设的

  “软件”与制度建设的“硬件”在民主建设的具体实践中衔接起来。譬如说,把“细则”、“意见”、“规定”等,与涉及选举权的任期制、罢免制等,涉及决策权的意见征集制、决策过程与决策执行结果公示制等,涉及监督权的财产申报制、责任追惩制、纪检垂直领导制等有机结合起来。[12]对

  总之,制度必须细化,才能实际操作;制度必须具体,才能落到实处。只有这样,才有能真正提高监督制度的执行力,增强监督制度的实效性。

  注释:

  [1] 赵义:为什么聚焦县委书记?《南风窗》2011年2期

  [2] [美]亨廷顿:《第三波———20世纪后期民主化浪潮》,上海:三联书店1998版

  [3] 姜洁:县委权力公开透明运行试点扫描,《人民日报》2011年11月22日

  [4] 本刊编辑部:县委“一把手”权力“瘦身”:四川3县(区)开始试点,《四川党的建设》(城市版)2011年4期

  [5] 易丽丽:县委权力公开透明运行面临的问题与对策,《领导科学》2012年1月(下)

  [6] 黄玲丽:“县权公开 ”的现实障碍与破解对策,《云南行政学院学报》2012年 3期

  [7] 于建嵘:中国的县政改革实践:困境与出路,《中国延安干部学院学报》2011 年1期

  [8] 姜洁:加强党内民主监督 防止一把手独断专行, 《人民日报》2012年02月28日

  [9] 易丽丽:县委权力公开透明运行面临的问题与对策,《领导科学》2012年1月(下)

  [10] 陈泽伟: 探路县级党委权力变革,《瞭望》新闻周刊2010-10-18

  [11] 赵义:为什么聚焦县委书记?《南风窗》2011年2期

  [12] 黄玲丽:“县权公开 ”的现实障碍与破解对策,《云南行政学院学报》2012年3期

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