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政府改革

西方社会服务理论对中国的启示

作者:黄艺红 刘海涌  时间:2012-07-07

  【摘要】党的十七大召开以来,社会服务作为保障民生和创新社会管理的重要手段越来越受到各界关注。在我国社会服务研究的探索阶段,以西方社会服务理论为指导,探究我国社会服务实践历程中存在的问题,对于新形势下我国社会服务的发展具有重要的借鉴意义。

  【关键词】社会服务 实践历程 基础理论 启示

  社会服务是政府和社会力量为了满足全体公民尤其是特殊困难群体的基本需求而提供的具有社会福利性质的服务,它成为保障公民基本权利、维护社会稳定、实现社会公平与进步的内在必然要求。目前,我国社会服务的研究还处于探索阶段,为此探讨西方社会服务理论的演变,对于新时期我国社会服务的实践具有重要的指导意义。

  我国社会服务的实践历程及问题

  我国社会服务起始于20世纪初,随着西方社会服务思想传入中国,国内的高校开始了最早的具有慈善性质、面向贫困民众的社会服务实践。新中国成立后,在社会主义改造运动中,政府开始全面接管社会服务工作,初步建立了公费医疗、农村五保户等制度,并对无业游民、烟民、妓女等提供教育改造的社会服务。计划经济时期,政府几乎包揽了全部的社会服务,并通过它的代理人—“单位”来具体承办。文革时期,国家处于全面的混乱状态,社会服务工作陷入了全面的停滞与倒退。改革开放后,政府开始重建社会服务,民政部带头开始在全国范围内推行以社区服务为重点的社会福利服务体系建设。但社会转型中出现的大量弱势群体,还是突显了社会服务供给与需求之间的矛盾。21世纪初,在科学发展观的指导下,政府在注重经济建设的同时,开始着手完善社会建设,社会服务领域迎来了发展的契机。2011年政府颁布的《十二五规划纲要》明确提出,要提高政府社会服务能力,加强老年人、残疾人、孤儿福利服务建设,加强公共卫生服务体系建设,积极培育社区各类社会组织,构建社区服务平台。

  新时期,在政府各部门的推动下,我国社会服务取得了重大进展:社会服务开始由“补缺型”向适度“普惠型”转变;初步建立了包括防灾减灾服务、社会救助服务、社区服务、社会福利服务、优抚安置服务、社会事务管理服务在内的社会服务体系;社会服务的制度框架基本建立,取得了不少成就,但也存在诸多问题。主要表现在:第一,国家对社会服务建设缺乏足够的重视。第二,我国社会服务的发展基本是以政府为主导的,很少有社会力量的参与,这导致社会服务的主体单一,民众的社会服务需求远远得不到满足。第三,社会服务制度缺乏顶层化设计,社会服务制度碎片化现象严重,直接影响社会服务政策的执行。第四,与西方发达国家相比,我国社会服务的理论发展滞后。

  西方社会服务的基础理论

  从19世纪末至今,经历了一百多年的发展历程,西方国家社会服务的理论发展日趋成熟。新公共管理理论、第三条道路理论、福利多元主义、公共治理理论等都对社会服务的发展产生了深远的影响。

  新公共管理理论。20世纪70年代末以来,西方发达国家开始推行政府改革,主张“重塑政府运动”、“企业型政府”、“市场化政府”等,新的公共管理模式开始出现。新公共管理理论把现代经济学和私营企业管理理论作为自己的理论基础,强调政府应以市场或顾客为导向,提高服务效率和质量,强调将私营企业的绩效管理、目标管理、人力资源开发等管理方法应用到公有部门的管理中。代表人物奥斯本指出政府不应当成为一个庞大的无效率的机构,应通过职能变革、挖掘潜力和组织重塑来实现真正的重大改革。①在新公共管理理论的影响下,西方政府的社会服务政策开始转向:在社会服务中引入竞争机制;尽量满足顾客的需要;按效果而不是按投入拨款;将服务方式从直接服务转向授权服务。

  第三条道路理论。20世纪末在西方福利道路的讨论中,英国社会学家吉登斯提出的“第三条道路”格外引人注目。第三条道路主张政治上超越“左”与“右”的对立,奉行“没有责任就没有权利,没有民主就没有权威”的基本原则,要建立新型的民主国家;在公共事务上实现更大透明度,积极发展与市民社会中的组织的合作伙伴关系;对福利国家进行全面的改革,变消极福利为积极福利。第三条道理理论促使社会服务从事后的服务变成事前的服务,特别重视公民社会的地位,倡导国家、市场、公民社会三位一体的社会福利模式。

  福利多元主义。福利多元主义是20世纪80年代以来西方国家在发生福利危机,反思福利国家的背景下出现的。福利多元主义主张福利的规则制定、筹资和提供由不同部门共同完成、共同负责,即福利的责任不仅仅由国家或市场来承担,其他社会主体如个人、家庭和志愿组织、民间机构等也应是福利的提供者,并应承担相应的责任。②在福利多元主义的框架下,政府在社会服务中直接供给的角色发生转换,逐渐转变为社会服务的规范者、社会服务的购买者、物品管理者、仲裁者以及促使其他部门担当社会服务供给者的角色,从而形成社会服务多元化供给的新局面。

  公共治理理论。20世纪90年代开始公共治理理论是对新公共管理理论的重大发展和突破。该理论创始人罗西瑙指出:“治理是由共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现。”③他强调治理是政府与公民社会对公共生活的合作管理,强调多元治理主体对社会公共事务的协作管理以增进公共利益最大化。在该理论影响下,社会服务的供给主体发生了巨大变化。政府不再是实施社会管理功能的唯一权力核心。非政府组织、非营利组织、公民自组织等第三部门和私营机构将与政府共同承担管理公共事务、提供公共服务的责任。

  综上所述,新公共管理理论开始了西方社会服务市场化改革的先河,但追求服务效率的同时却忽视了社会公平。第三条道路理论试图实现效率与公平的平衡,以新的混合经济促进社会服务发展。由于第三条道路理论过于抽象,缺少现实的可操作性,因此,倡导社会服务主体多元化的福利多元主义和公共治理理论开始出现,并对当代西方社会服务制度的改革起到了重要的推动作用。

  西方社会服务基础理论对我国的启示

  目前,我国正处于社会服务的全面建设阶段,结合我国国情、借鉴西方理论,社会服务改革应做好以下工作:

  一是强化政府主导,转变政府职能,实现政府再造。新公共管理理论认为,政府实现社会服务的方式不是划桨而是掌舵,应该学会授权而不是直接服务,这样的政府才能成为有使命感、有竞争力的政府。④为此,在社会服务领域,政府不再简单的“直管、直办、直属”,而是更大发挥社会组织的作用;加强社会服务的法律法规和发展规划建设;加大社会服务的资金保障、支持“政府购买服务”;强化社会服务的监督管理等。通过对政府治理理念、原则、行为等进行系统的改革,提高政府社会服务能力和效率,实现政府再造。

  二是大力培育和发展各类社会组织。新形势下,我国的社会服务也需要大量的非政府组织去承担和运作,因此,必须大力培育和发展各类社会组织。培育和发展各类社会组织,主要是营造有利于其健康成长的外部环境,包括有利的税收待遇、明晰的法律框架、足够的社会资源扶持等。目前民政部正在进行的社会组织登记注册制度改革,撤销对社会组织严格而繁琐的审批制度是发展和培养社会组织的良好开端。

  三是适应民众需求变化,加快投资型社会服务建设。吉登斯认为,国家失效的原因在于大部分福利措施的目的是解决已经发生的事,而不是切断事情发生的根源。⑤为此,政府应实行积极的福利政策,一方面培养个人独立意识,减少福利依赖,另一方面强调人力投资,提高就业能力,以对社会风险实行“事先预防”。投资型的社会服务实质上实现了从消极服务向积极服务的转变。改革开放三十多年来,随着我国经济飞速发展,民众的社会服务需求日益多元化,这势必要求社会服务改变传统的救济模式走向关注个人能力培养的投资型模式。

  (作者分别为中国社会科学院社会学所博士后、北华大学副教授,吉林化工学院社科部副教授;本文系吉林省社科基金项目“社会管理视域下的吉林省民生保障问题研究”和吉林省科技厅项目“基于社会管理创新的社会服务供给研究”的阶段性研究成果)

  注释

  ①[美]戴维·奥斯本,特德·盖布勒:《改革政府:企业家精神如何改革着公共部门》,周敦仁译,上海译文出版社,2006年11月,第45页。

  ②陈立周:“当代西方社会福利理论的演变及其本质—兼论对中国社会福利实践的启示”,《辽宁大学学报》,2011年第2期。

  ③[美]罗西瑙:《没有政府统治的治理》,剑桥大学出版社,1995年,第5页。

  ④高瑞霞,马素林:“以新公共管理理念助推我国版权行政管理改革”,《企业家天地》,2007年第10期。

  ⑤[英]安东尼·吉登斯:《超越左和右—激进政治的未来》,北京:中国社会科学出版社,2000年,第158页。

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