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政府改革

借鉴英国PPP经验,推动民资参与公共建设

作者:赫荣亮  时间:2014-05-07

 

  作为财政部力推的政府与社会资本为提供公共产品或服务建立全程合作关系的模式,PPP被视为化解地方债务风险、为新一轮城镇化筹资的重要手段。目前,PPP模式正在全国多个省市推进,进入4月份,哈尔滨和洛阳作为试点城市,已经通过多个项目先行实践总结经验,而黑龙江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多个省市正在密集展开调研,着手筹备项目。

  作为PPP模式的发源地,英国已经建立了一套完善的管理和评价制度。目前,英国是全球PPP项目规模最大、涉及领域最广的国家,适用领域从公共产品开始向公共服务领域扩展,涉及国防、公共秩序、娱乐文化、教育等。英国PPP模式的发展情况和运作机制,对我国有重要的借鉴意义。

  英国已建立完善的PPP模式制度

  PPP模式(Public Private Partner-ship),又称公私合伙制,是以特许权协议为基础,为建设城市基础设施项目或者提供某种公共物品和服务,由公共部门和私营部门共同承担责任和融资风险的伙伴式合作模式。

  上世纪90年代开始,英国在基础设施建设等领域应用PPP模式。目前,英国逐步建立起一套成熟的PPP模式管理制度,形成了完整的私营企业参与公共建设的推动机制。

  一是成立专业机构规范管理。1992年,英国政府推动民间投资提案制度,引导私营企业参与公共基础建设投资。1997年,英国工党执政,为了推动PPP模式发展公共事业,设立专门机构组织和协调相关事宜。2000年,成立了合作伙伴关系组织PUK,专门从事公共部门的PPP项目,为政府公共部门与私人部门搭建了合作平台。2011年,财政部设立基础设施局全面负责PPP工作。

  最终,英国形成了三级管理机构,共同负责PPP模式运作。一是财政部负责制定政策及批准纲领;二是由英国合伙经营机关向公共部门提供私营机构的专门知识及资源,并协助公共部门落实PPP模式的重要目标;三是由公私营机构合作署(由地方政府拨款成立的机构)向由地方政府协会委任的董事局问责,并为发展公私营机构合作的地方机关提供支持。

  二是确立完善的评价制度。在总结了基建、医疗等领域的大量项目经验基础上,2004年英国财政部公布了《资金价值评估指南》、《定量评价用户指南》。其中,评估指南是在与公共、私营部门广泛和深入地讨论之后,财政部设计了项目资金价值最大化的程序框架,作为推动公共部门成本比较的重要方法;用户指南包括两部分内容,第一部分是用户指南,第二部分是工作案例,用户指南为作为采购当局的政府部门提供了一个数量分析工具,帮助政府部门通过对项目的资金价值的评价,进而做出相关决策,比如采用哪一种PPP方案,或者沿用传统模式。

  在推动任何一个公共项目前,无论资金来自公共部门或私营部门,政府均可以进行前期可行性研究,目的是使公共部门的利益最大化。并且,对政府部门的职责进行梳理和定义,不是所有公共建设项目均适合采用PPP模式,从而引进了资金价值评估标准作为公共项目建设和运营方式选择的重要参考。

  从基础设施领域扩展到公共服务领域

  英国PPP项目发展主要有两个特点,一是PPP项目规模庞大。目前,英国PPP项目的价值额和数量约占到全球的1/3。1987年~2012年,英国一共批准PPP项目730个,其中650个在运营中,运营金额540亿英镑,主要集中在交通、医疗和教育领域。从项目金额上看,交通占比36%、医疗占19%、教育占14%、保障房占10%。从项目数量上看,医疗占比32%、教育占24%、保障房占13%、交通占7%。

  即便在发达国家当中,英国PPP项目发展亦大幅领先。例如,1990年~2006年,美国PPP项目在交通基础设施领域的融资规模为10亿美元,而同期英国在该领域的PPP项目融资规模高达500亿美元。

  二是公共服务领域应用增加。目前,包括中国在内的大多数国家,PPP模式的应用范围主要集中在基础设施领域,包括公路、地铁、电厂、污水处理和垃圾处理等。目前,英国PPP项目的适用领域涉及一般公共服务,并且向公共服务领域扩展,涉及国防、公共秩序、娱乐文化、教育等。而且,2005年以后,趋势更加明显。2005年~2009年,从项目金额看,教育领域的PPP项目占比27%,卫生领域占25%,交通领域占17%。从数目衡量看,教育领域占比35%,卫生领域占34%,一般公共服务领域占14%,交通运输业仅占4%。无论从项目金额和数量上看,近年来,教育、卫生领域PPP项目占比均超过50%。

  以伦敦地铁为例,1997年,英国政府考察了多种方案,准备扭转地铁投资严重不足局面,最后用PPP模式对整个地铁系统进行升级改造。经过4年多的论证和试行,分别于2002年12月和2003年4月正式签约,伦敦地铁公司将地铁系统的维护和基础设施供应工作以30年特许经营权的方式转给了3个基础设施公司,运营和票务依然由伦敦地铁公司控制。

  在保障房建设上,英国也采用PPP模式。英国是住房保障体系比较完善的发达国家,同时PPP模式应用保障房运作较为成熟。解决保障性住房的融资,英国地方政府主要采取了3种模式:一是地方政府将原有的大量公租房转移到房协,由房协通过私人贷款或者自有资金进行修缮,达到安居房标准;二是设立地方政府附属的管理机构,专职建造和管理住房,收入主要依赖政府拨款和租金收入。三是私人主动融资,由政府部门和私人部门合作成立项目公司,由政府财政向私人部门提供融资贷款,用于保障房建设和维护,其中,中央政府主要承担项目的建设和融资,项目公司负责支付修缮管理成本。

  出台国家级法规政策,促进规范我国PPP发展

  英国PPP模式成功推动了私营经济参与公共产品及服务的建设和运营,总结该国经验,对我国发展PPP模式有着重要借鉴意义。

  首先,我国要加快完善PPP模式的相关法规制度。作为一种长期合作关系,PPP模式发展需要完备的制度。目前,我国现行与PPP相关的法规政策多为部门规章或者地方性法规,权威性不足,部分文件之间甚至相互矛盾。我国需要学习英国的管理经验,出台国家级的法规政策来促进和规范其发展。一是对现行法规政策进行梳理,消除有冲突的制度障碍,进一步明确PPP项目操作规则,包括市场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理、绩效评价和争议解决等。地方财政部门要紧密结合实际,积极推动构建有利于鼓励和引导社会资本参与PPP项目建设的制度环境,调动社会资本的积极性。二是政府出台PPP项目的评价标准及适用范围,使得地方政府在基建等领域运用PPP项目有指导性工具,规范和降低公共项目的政策风险和投资风险。

  其次,基建领域将是我国PPP模式的应用重点。我国基础设施是由政府财政支持投资建设,国有企业垄断经营,目前基建项目资金浪费、运营效率低、风险高等弊端日益暴露。随着我国新型城镇化战略目标的推进,需要建设大量基础设施,地方政府财政负担较重,需要通过财政资金的杠杆作用,带动社会资金共同参与。目前,PPP模式在发达国家普遍应用,需要总结和学习英国在基础设施和公共服务项目的公私合营经验,实现基础设施领域投融资体制向市场化方向转变,政府在基础设施领域的地位和职能迫切需要转变,政府在基础设施领域作为直接投资者、经营者、监管者的职能要分离。

  再次,我国还应该有选择性地在医疗、保障房等“准公共服务”领域培育PPP项目。从英国PPP模式推广发展轨迹看,应用领域呈现规律性的变化,最初应用集中在硬经济基础设施领域,包括高速公路、铁路,随后逐步推广到硬社会基础设施领域,包括医院、学校、保障房等。PPP适用领域的上述路径,对我国推广PPP具有借鉴意义。随着国内PPP项目积累,通过公私合营,引入竞争机制来提升“准公共服务”水平,成为后期迫切需求。目前,北京、深圳、苏州太仓在医疗卫生领域应用PPP模式已经取得一定的经验,需要总结并进一步强化其在我国医疗领域的应用范围。河南焦作等地在保障房建设方面有一定的PPP项目操作经验,需要研究相关政策,将PPP模式运用在保障房领域,特别是缺口较大的公租房和廉租房领域。

  (作者系工信部赛迪智库高级分析师)

  

来源:中国经济导报 [关闭] [收藏] [打印]

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