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政府改革

赵树凯:公共财政预算改革适逢其时

作者:赵树凯,高培勇 等  时间:2009-03-09   浏览次数:0

预算民主是人大民主制度的坚实基础,可以从根本上保障广大人民群众的利益分配权,要实现预算民主还要进一步健全人大的预算监督和审查制度。
  当前金融危机波及中国,鉴于国家目前启动的巨额投资救市方案,公共财政预算改革适逢其时。通过以对“财政预算案的审议”为突破口,真正实现对行政服务和分配过程的民主监督。只有如此,才能有效防止腐败和权力滥用。
  高培勇:中国之所以走上了现在的道路,很大程度上是由以前二元的经济社会体制造成。这个成长环境,造成了不同所有制的问题。比方说1978年,中国财政收入中86.7%都是从国有企业来的,如果加上集体所有制,那就有将近99%。那时候财政收入的来源结构是单一的,在那种条件下不可能讲所谓的公共财政。
  改革到今天,30年发生的最大变化,其中之一就是收支的来源结构发生了翻天覆地的变化。现在的财政收入中,来源于国有部门的只有百分之十几,即现在的收入来源多元化了,这意味着这个体制公共化了。当财政收入来源是公共化的,自然就要求财政支出投向也必须是公共化的。上升到体制机制上,就是现在我们正在谈的这种二元的体制逐步地向一元的体制转变。这种转变过程当中,财政自然也要超出原有的范畴。比如现在提出公共财政覆盖农村,为什么 因为公共财政以前是不覆盖农村的。比如提中央财政覆盖非国有制部门,也如此。
  概括起来,这30年当中发生的主要变化:第一,是由国有制财政走向多种所有制财政;第二,就是由城市财政走向城乡一体化财政;第三,就是政府的主要责任从生产建设走向公共福利。这种变化的过程当中必须把握,为什么现在讨论公共预算问题 为什么要在公共预算的讨论中凸显“公共”二字。
  在这样一个体制下,再去想刚才描述的几个特征,为什么它们都很重要 根本在于在过去是取国有制企业的财,办自家之事。而现在已经逐步建立多元化的收入来源结构,所有的人都是公共收入的贡献者。在这种环境下,财政方面的收入和支出自然而然就变成一种公共行为。
  至于现在中国有没有公共财政预算改革的意愿,我认为是有的。一方面有主动的要求,另一方面也有外界的压力、舆论的呼声。那么怎么改 我主张还是要从大的框架上,从总体向局部改,或者两头并进也可以。
  现在中国最大的问题有三个。第一个是“进笼子”的问题,即先得知道公共预算规模有多大,现在对公共预算规模没有一个完整的概念。
  第二个是必须改制度。改革说到底最重要的就是《预算法》。这个《预算法》是1994年颁布,1995年开始实施。那时候主要考虑的是不要把钱存起来,要赶紧花掉。而今天综合的历史因素有很多很多的变化,要把这个制度改变一下了。
  第三,当务之急是培训人大代表。首先树立人大代表的意识,让他们了解监督政府工作有一条主线,就是政府的预算。只要从钱上把政府的收入与支出这个大事的脉络把握住、监督好,那么整个政府收支活动都可以得到有效控制,这是人大代表必须要切记的一条。其次,人大代表要确认,他们主要是代表纳税人来监督政府收支预算的。至于技术层面我觉得不是问题,可以请专家来帮助了解怎么审查怎么监督。
  赵树凯:大致讲,公共财政预算改革涉及两个问题。一个是用人,一个是花钱。用人问题上也有两个问题,一个是政府类的用人,一个是公务类的用人,即文官制度。现在好多问题是把这两类相互混淆而产生的。此不展开。
  花钱的问题。以前政府如何去花钱,实际上是控制不住的。事实上,从某种意义上讲,管政府花钱比管政府用人可能还容易点,还便于操作一些。
  花钱就涉及到预算问题。首先预算是一个政治过程,另外预算还是一个行政过程。说它是政治过程,就是说如何分钱是一个政治问题,不只是政府内部的一个问题。
  预算除了具有政治性的特点外,还有一些很具体的事情,一些技术问题,我认为有些事情与看不看得懂表无关。比如有的地方政府,一年没有多少财政收入,但可以拿一大笔钱去办春节晚会。这种行为不用看得懂预算表就知道是有问题的。
  现在讲公共财政预算,首先是要有公众参与来做,而不是几个人批条子就可以。在这个基本理念下,这两年我们说服了一些地方政府来推动公众参与财政的项目。
  这其中我们发现一个问题,改革的动力到底在哪 因为我们在实践中发现,如果没有主要领导人的决心和支持,这个事就做不起来。我们做的几个试点,都是因为得到了地方一把手或者省委领导的批示,才能够开始操作。
  还有一个问题,就是落实到地方以后,比如要某个区拿出一笔钱让老百姓共同讨论怎么花,是建一个幼儿园、建一个医院,还是搞一个老年活动中心,这个区经常就会说,这个我没法改,我的钱都已经安排出去了。然后上面只好说行,我再给你50万,你就负责改革。这个情况很普遍。
  我们做了几年,发现还是有一些效果的。最起码,老百姓觉得政府花钱,以前从来没找我们商量,现在找我们商量了。这是一个政府动员,或者说是一个训练。我们委托零点公司做了一个调查,在做了项目的地方,项目前和项目后,政府受信任的程度都有所提高。再一个就是,在项目的具体操作过程中,老百姓的关心和参与也比较多。
  华生:公共财政实际上是一个很要害的问题,但是在我们的舆论界、学术界却没有得到应有的地位,这是我们的困难所在。
  我们说管国家跟管企业有类似的地方,也有不一样的地方。类似的是,企业最主要的是财权。实际上有财权的那个人才是真正的老板。企业确实是讲民主的,但如果这个企业有绝对控股的大股东,其他就全是形式了。如果不是绝对控股的大股东,只是相对控股,声音就没那么牛。如果连相对控股都没有,那就纯粹给别人打工,就要接受公众监督了。从这个层面讲,共产党是绝对控股的大股东,说投票或其他都没有意义。
  但是,确实存在一个逐步改进的过程,共产党的绝对控股权逐步在下降,随着代际转移,权威逐年稀释。从毛泽东时期到胡锦涛时期,到后面越来越多听取意见和建议为什么 因为这绝对控股权不是通过血缘关系传下来的。所以,后面一定会有渐进的改革过程。
  我认为公共财政是在中央政府跟地方政府中阻力都比较小的问题,而且它又是要害所在。那么大的要害长期被人忽略,实际上很不应该。我相信把公共财政作为切入点确实是对的。在公共财政方面,相对来说已经有了比较广泛的共识,在这个问题上的分歧相对最小。
  当然改革也会涉及到敏感问题。所以,我建议可先从公共参与开始,别上来就拿最要命的关节开刀,那就搞不成了。
  辜胜阻:预算民主是人大民主制度的坚实基础,可以从根本上保障广大人民群众的利益分配权,要实现预算民主还要进一步健全人大的预算监督和审查制度。
  预算管理制度改革是一项长期、复杂、艰巨的任务,当前推进预算民主需要从四方面入手:
  一是实现全口径政府预算管理,强化预算的完整性。目前,包括社会保障收入、土地收入、国有资产收益等大量的预算外资金和制度外资金的存在破坏了预算体系的完整性,人为缩小了政府的实际预算规模,强化了部门利益,弱化了规范的外部监督约束和内部自我约束,加重了社会经济负担,还为重复建设、挤占挪用、腐败浪费等行为提供了条件。有专家估计:2007年各级政府纳入预算的资金是5万多亿,而实际收入估计是8万多亿。为此,需要在建设和完善公共财政体制过程中,扩大预算编制范围,通过进一步清理收费项目,将非税收入纳入预算内,建立社会保障预算,完善国有资本经营预算制度等措施,建立覆盖整个政府收支的完整预算体系。
  二是提高预算管理的约束力,强化预算刚性。软预算约束是我国预算制度的痼疾,存在人大对政府预算的监督处于“程序合法,实质虚置”的尴尬境地,部分项目预算与决算的偏差过大的问题依然存在。强化预算约束力最有效的方式是提高预算的法律地位,遵循预算法定原则,以法治财,减少行政干预,将预算管理监督各环节全部纳入法制化和规范化管理的轨道。杜绝财政资金“先用后报”、“边用边报”现象,还需要将预算刚性执行的效果直接与政府官员的考评挂钩,尽最大可能消除预算的“人治”痕迹。同时,还需要改革国库管理体制,进一步收紧财政资金收付权限。
  三是细化预算内容,强化预算编制的规范性。预算编制项目过粗也是导致预算缺乏刚性的重要原因。细化预算内容的首要任务是进一步细化支出科目,将提交人大审议的预算草案细化到“款”级科目,让人大代表看得懂、看得清预算。要逐步建立以零基预算和绩效预算为主体的预算编制体系,转变重投入轻产出、重数量轻质量、重速度轻效益的观念,尝试建立资金跟踪反馈制度,对预算执行结果展开绩效评估。早编细编预算,将预算编制到部门、到项目,增强预算的公开性和约束力。要约束政府部门对超收收入较大的“自由裁量权”。
  四是完善预算管理监督体系,强化预算的透明度。人大应该把预算审查和监督放在更加重要的位置。同时,还需要其他相关主体的通力配合,将公共财政建设成为“阳光财政”。完善预算管理和监管体系首先要进一步完善《预算法》,规范人大审查、辩论、批准、修改、监督预算的具体内容和流程;第二,要探索建立向社会公众定期、定例公布详细的预算信息的制度,对预算的原则、范围、标准和测算方法等具体细节及各地、各部门预算金额进行公布;第三,建立一套完整的预算报告、审查、听证、审计、问责和处罚制度,在预算编制、执行和监督各环节之间形成分工合理、责任明确、相互制约、公开透明的权力制衡机制。
原文标题:《公共财政预算改革研讨会:改革适逢其时》

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