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政府改革

刘笑霞:论我国政府绩效评价主体体系的构建

作者:刘笑霞  时间:2012-01-13   浏览次数:0

  摘要:政府内外部的公共受托责任关系是确定政府绩效评价主体的基本依据。具体而言,政府公共受托责任关系链中不同层次的委托人及其代表均应构成政府绩效评价的主体。在西方,许多国家已经构建起合理的多元化政府绩效评价主体体系,但我国政府绩效评价主体仍然较为单一。为此,我国应当根据政府公共受托责任的具体要求,并参考西方发达国家的成功经验,构建一个多元化的政府绩效评价主体体系,从而促使政府更好地履行公共受托责任。

  关键词:政府绩效评价;评价主体;公共受托责任;政府审计;国家审计

  政府绩效评价主体的研究主要是解决“谁评价”的问题。作为评价的主导因素,评价主体将对绩效评价的指标设计和实施方式等诸多方面产生深远的影响,其选择科学与否,将直接关系到政府绩效评价的有效性。目前,我国政府绩效评价主要由上级领导部门推动,公众、立法机关及其他民意代表机构在评价过程中远未发挥其应有的作用,这在很大程度上降低了我国政府绩效评价的意义。因为,政府绩效评价从根本上来自政府对公众的公共受托责任。从现有文献来看,我国已有很多学者从不同角度对政府绩效评价主体尤其是公众参与评价问题进行了探讨[14],但这些研究并未从本源理论出发对评价主体进行深层次的分析,因此笔者将依据政府的公共受托责任关系,从理论上分析政府绩效评价主体的合理构成,并在对西方发达国家的评价主体构成和我国评价主体的发展变化进行介绍的基础上,就如何构建和完善我国的政府绩效评价主体体系提出自己的建议。

  一、 确定政府绩效评价主体的基本依据:政府公共受托责任

  政府公共受托责任是政府绩效评价的理论基石,它不仅构成了政府绩效评价的基本动因和内容,而且其关系链的具体构成是确定政府绩效评价主体和对象的基本依据。具体来说,在政府公共受托责任关系链中,每一层次的委托人都构成了政府绩效评价的主体,与之相对应的每一层次的受托人则构成了政府绩效评价的对象。

  (一) 政府公共受托责任的含义

  所谓公共受托责任,简单地说就是接受公众委托、管理公共资源的政府、机构和人员所负有的履行社会公共事务管理职能并向公众提交报告以说明其责任履行情况的义务[5]。

  政府的公共受托责任产生于公众和政府之间的委托代理关系[1]。笔者通过考察政府内外部的委托代理关系后发现,围绕着政府的受托责任关系大体可以分为以下两个层次。

  1. 政府整体与外部的受托责任关系链

  在现代民主社会中,公众会委托政府代表公众利益来行使管理国家和社会公共事务的权力,同时,为了保证政府运作所必需的物质资源,公众还会通过缴税等途径将自己手中拥有的部分资源转移给政府。因此,公众与政府之间就存在着一种委托代理关系,由此产生了政府的公共受托责任。政府必须从公众的公共利益出发,管理好公众托付的公共财产,履行好国家和社会公共事务的管理职能。

  在现代社会中,公众不仅是分散化的,而且还具有利益多元化、需求差异化、认识多样化等特征,因而要让公众对国家和社会公共事务形成一致而有效的意见、对政府部门进行有效的监管,在政治实践中几乎是不可能的。因此,民主国家中的主权拥有者——公众就需要通过一定的制度规则设立能够代表自身意志的立法机关,委托其对政府进行监督并决定重大的国家事务。这样,公众与政府的委托关系就衍生出立法机关与政府的委托关系,而政府对公众的代表——立法机关也必须承担公共受托责任。除了立法机中国论文联盟www.lwlm.com整理关外,政治实践中逐渐出现了其他一些代表民意的机构,如大学设立的评价机构或者受基金会资助的政府绩效评价机构。严格来说,这些机构与公众之间并没有正式的委托受托契约,但由于这些机构自身定位为公众利益的代表,使其与公众之间形成了非正式的或者说是隐含的委托代理关系。这些民意机构往往会站在公众的立场上对政府及其部门进行监督和评价,以促进政府更好地履行受托责任、维护公众的利益,又由于其评价具有较高的独立性和权威性,往往能得到公众的信赖。尽管政府对这些民意机构并不直接负有受托责任,但由于这些民意机构与公众之间隐含委托代理关系,因而能够代表公众行使委托人的权利,不过政府对这些民意机构的受托责任的刚性要弱于对立法机构的受托责任。

  在单一制国家结构下,上级政府与下级政府也存在着一种委托代理关系,上级政府通常会对下级政府履行职责的情况进行监督、评价,以避免其违背公众的委托。之所以会产生这一委托代理关系,是由于上级政府对本区域内全体公众及立法机关负有受托责任,政府必须为本区域全体公众的福祉而尽心尽职地工作,因此上级政府需要保证下辖所有区域内的各级政府也各自履行好对公众的责任。也就是说,上级政府与下级政府之间的委托代理关系是由于上级政府为了完成其更大范围内的受托责任而产生的。在我国,地方政府不仅对本级立法机构(本地区公众的代表)负有受托责任,而且与作为更大区域内公众的受托人的上级政府之间存在委托代理关系,并对后者负有受托责任。当然,在复合制国家结构中,独立的成员体(如共和国、州)对联邦政府并不负有受托责任。

  上述分析表明,政府整体对外部的公共受托责任包括政府对公众、立法机构以及其他民意代表机构、上级政府的受托责任。其中,政府对公众的受托责任是根本,而对其他主体所负的受托责任则均源于此。

  2. 政府内部的受托责任关系链

  政府作为一个整体在接受公众的委托后,为了保障其社会管理职能的实现需要将有关的职责加以分解,并分配给相关的专门部门。这样,政府与其下属的相关部门之间就形成了委托代理关系当然,由于政府整体的权力来源于立法机构,政府下属部门对立法机构也负有间接的受托责任……这些政府部门再进一步将有关任务分解给各个层次的公务员,并依照管理层级予以监督、指导,从而使部门首长与公务员之间、上级公务员与下级公务员之间又形成一种委托代理关系。因此,政府内部的受托责任关系包含了政府部门对政府行政首长的受托责任、公务员对部门首长的受托责任、下级公务员对上级公务员的受托责任。这样,政府公共受托责任就形成一个涉及政府内外部及内部各个层次的链条。其中,政府对公众的受托责任是最根本的,政府对立法机关的受托责任及公务员对行政长官的受托责任皆源于此,都是为了保证政府整体对公众的受托责任的顺利履行。

  需要指出的是,上述关于政府受托责任关系的划分只是针对一般情形而言的,在不同的政治体制、国家结构形式及政府管理体制下,政府的受托责任关系存在一定的差别。

  (二) 公共受托责任委托人与政府绩效评价主体的确定

  如上所述,政府内外部存在着多个层次的委托受托关系。从理论上说,这些委托受托关系中各层次的委托方(或其代表)均可以成为政府绩效评价的主体。这些委托人或与评价对象存在资源上的委托关系,或与评价对象存在管理上的委托关系,但都有权对受托方的绩效进行评价。具体来说,政府绩效评价主体应当包括以下几类。

  1. 公众与立法机关

  前已述及,在民主政治下,政府是接受公众委托、按照公众的意志来行使管理国家和社会公共事务权力的。政府的权力归根结底都来自公众的授权。作为政府的委托人及其公共管理和公共服务的最终承接者——公众对政府绩效中体现出来的绩效水平具有评价的权力,应成为政府绩效评价的重要主体。因为,公民作为政府的公共管理和公共服务的最终承接者,对政府绩效理应最具有发言权,所以公民参与原则是绩效评估的基本原则[6]。

  立法机关作为公众利益的忠实代表,也应是政府绩效评价主体。由于立法机关的特定地位和作用,由其来对政府绩效进行评价,可以克服群众评价在信息占有、专业性、权威性(刚性)等方面的不足。在立法机关的政府绩效评价过程中,国家审计机关往往发挥巨大的作用,尤其是在立法型审计管理体制之下。

  但是,立法机关代表民意,履行表达公众意志的功能,并不意味着公众就放弃了对国家和社会公共事务的知情权,也不意味着公众放弃了自身对政府绩效进行评价的权力。公众作为政府的主要服务对象和施政行为的直接接受者,其对政府的评价能直接反映政府行为的效果,因而该评价是衡量政府绩效的有力工具。公众参加政府绩效评价被认为是新公共管理运动的一个基本特征[1]。因此,立法机关或政府自身,都应积极引导公众参与政府绩效评价,通过恰当的评价来促进政府提高绩效,这也是推动国家民主化进程的一个重要方面。

  2. 上级政府、部门及领导

  下级政府与上级政府、职能部门与政府、公务员与部门领导、下级公务员与上级公务员之间也存在着受托责任关系。因此,这些受托责任关系链中的直属上级有权对下级在履行职能过程中所获得的成绩和效益进行评价。并且,与其他评价主体相比,直属上级往往是最了解被评价对象的工作环境和日常运作的组织或个人,其在搜集评价所需的数据和相关信息、评价的权威性等方面具有其他主体无法比拟的优势,因而可以在评价中经常采用较多的定量数据,这大大提高了评价的客观性和准确性。这也是直属上级在传统的行政模式中经常作为唯一的政府绩效评价主体的一个重要原因。

  然而,即便是由上级政府或部门领导来进行绩效评价,也不能根本解决评价主体与评价对象之间的信息不对称问题。由于评价结果的客观性在很大程度上取决于主体所获得的信息的充分性和适当性,建立相关的保障机制,以保证用于绩效评价的信息相关、可靠,就显得尤其重要。此外,上级对下级评价的客观性容易受到上级主观意志的影响。因此,建立一套科学、公允的评价程序,使绩效评价免受上级部门与官员的主观影响,也就变得非常重要。

  3. 学术研究机构和非营利性的民间组织

  学术研究机构和非营利性民间组织,如大学或者公益性基金会设立的研究所、评价机构,也经常作为公众利益的代表来衡量政府的绩效水平。尽管这些主体与公众之间没有明确的委托受托关系,但其与公众之间实际上存在一种隐性的、间接的委托受托关系。并且,公众对其评价结果的依赖,也决定了这种隐性委托代理关系的存在。从这个意义上讲,学术研究机构和非营利性的民间组织对政府绩效的评价仍然源自政府对公众的公共受托责任。

  值得注意的是,由于政府的受托责任关系会随着民主政治的发展而不断变化,政府绩效评价主体的范围也应当处于不断变化之中。因此,新闻媒体、政党等也可能参与政府绩效评价,但这些主体对政府评价的权力从根本上都来自政府的公共受托责任。

  综上所述,依据政府的公共受托责任,政府绩效评价的主体应当包括社会公众、立法机关、上级政府(部门或者领导)、其他民意代表机构(如公共管理学术研究机构)等等。这些评价主体的角色身份、知识经验和利益需求各异,其对政府绩效关注的角度、重点与评价所采用的方法、标准以及最终评价结果的客观公正性和准确性都存在较大差别。只有将这些主体的评价综合起来,才能得到关于政府绩效(也就是公共受托责任履行情况)的相对全面、客观的评价。

来源:《财务与会计导刊》2011年第9期下 [关闭] [收藏] [打印]

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