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政府改革

丁开杰:从“中转站”到“终点站”的信访实践

作者:中国地方政府改革与创新研究课题组  时间:2011-03-17

  沈阳市是辽宁省省会所在地,总面积1.3万平方公里,全市总人口720万,城区人口506万。近年来,随着体制转轨和社会转型,诸如企业改制、城镇拆迁、农村征地补偿等方面累积的社会矛盾增多,所产生的信访案件也相应增多,加上非法集资等新情况、新问题的出现,新老矛盾相互叠加,沈阳市的信访形势一度十分严峻。
  在2008年以前,沈阳市群众上访量每年都在近16万人次的高位徘徊,进京访、非正常访居高不下,占辽宁全省信访的40%以上。全国两会期间的进京访,连续多年位居辽宁省第一位,尤其在2008年在全国两会期间,沈阳市进京访人数达到330人次,在全国省会城市中也是最多的。2008年以来,沈阳市在全国率先改革和创新,创建信访工作新机制,实现了“软部门”和“硬实力”的有效结合,切实提高了信访部门就地解决问题的能力,其进京访同比下降68%,到省访则同比下降35%,在2009年全国两会期间更是实现了进京访“七个为零”,取得历史性突破。  
  一、以“四个一”为基本模式的信访工作新机制  
  2008年以前,沈阳市信访工作力量比较单薄,责任主体的责任落实不到位,解决信访问题效率不够高,重治标轻固本,重平息轻解决,重事后轻源头,总是“摁下葫芦起了瓢”。沈阳市群众上访量每年都近16万人次,大量群众的合法诉求得不到解决。2008年初,沈阳市委下决心解决信访稳定工作,解决信访积案。4月,沈阳市委出台《沈阳市关于建立信访稳定工作新体制、新机制、新制度的总体方案》,提出“发展是政绩,稳定也是政绩”,决定把与信访稳定问题相关联的部分司法、执法、行政权力资源以及干部、资金等资源,集中至信访部门,重构信访新模式,目标是“集中权力,就地解决信访问题”。同一时期,沈阳市开展信访稳定工作“百日会战”,各县区市逐一排查,对1752件积案进行了一一梳理。
  沈阳市在总结沈河区信访工作经验基础上,创造性地提出“一个中心、两个基本点”的总体改革思路,探索建立了以“四个一”,即“一站式接待,一条龙办理,一揽子解决,一竿子插到底”为基本模式的市、区县(市)两级信访大厅,形成了信访工作新体制。其中,所谓“一个中心”即所有信访工作都要围绕解决信访问题为中心;所谓“两个基本点”就是集中职权、直接调处。
  2008年6月2日,沈阳市信访大厅正式启动。这个信访大厅被称作“全国第一信访大厅”,总投资2000多万元,总面积7416平方米。一、二楼为接待区,设有候访大厅、各部门接待室、信访法庭、治安办公室等;三楼为市民诉求专线、网上信访和远程视频接访等,四至九楼为办公区。信访大厅全部实现微机化管理,配置了微机、摄像、录音、监控、三通电话等设备,实现内部微机联网和辐射区县(市)信访大厅的党政内网及门户网站,构建了信访工作电子化操作平台。同时,沈阳市信访局还修建了沈阳市信访干部培训中心暨沈阳市信访稳定分流调处中心,作为法制教育的场所和处置进京访的工作站。
  为满足群众的诉求愿望,2010年4月7日,沈阳市率先在全国设立“市委群众权益保障和投诉受理工作部”,与市信访大厅合署办公,使信访工作职能由协调、督办向直接受理并拓展到群众工作范畴上转变,不仅畅通了群众权益保障的投诉渠道,更从组织上强化了新时期党对群众工作的领导和解决信访问题的监督力度。
  沈阳市的信访工作基本模式可以概括为“四个一”,即“一站式接待”、“一条龙办理”、“一揽子解决”、“一竿子插到底”。所谓“一站式接待”,主要指全市信访问题终点站设在沈阳市信访大厅。市信访大厅集中了全市19个部门驻大厅实行“一站式”办公,直接处理信访案件。所谓“一条龙办理”,就是形成了“群众来访统一登记、来访事项分类接谈、简单案件现场化结、疑难案件立案调处、主体明确案件交办督办、法律救济手段补充、办理情况反馈”的“一条龙”快速解决信访事项的新信访工作流程,从信访事项的提出、受理、办理、督办到回复等各个环节,都在信访大厅里完成。所谓“一揽子解决”,就是对应该解决的信访问题,无论是涉及一个部门还是多个部门,无论是案情简单还是成因复杂,都能够在信访大厅实现“件件有着落、案案有结果、事事有回音”。所谓“一竿子插到底”,是指对复杂、疑难的信访事项,沈阳市信访大厅严格按照《信访条例》的规定,紧密结合实践,设立了四级会诊调处机制全力、保证解决。  
  二、信访工作新机制的“八有”新特征    
  与以往的信访工作机制相比,沈阳市信访工作新机制具有多个不同的特征,被概括为“八有”,即“决策有权威、指挥有力度、调处有效率、基层有网络、打击有措施、资金有来源、干部有保证和预防有效果”。
  “一有”是完善联席会议制度,确保决策有权威。2008年年初,沈阳市委市政府出台了《处理信访突出问题及群体性事件联席会议组织与议事制度》,完善市和区县(市)两级联席会议的领导协调体制,使联席会议真正代表各级党委、政府集中行使信访稳定工作的组织领导和协调指挥职能,形成了政令上下贯通的领导体系,大大增强了工作的权威性。
  “二有”是做强信访大厅,确保指挥有力度。沈阳市委市政府重新制发了《信访大厅组织规则》,确立信访大厅为信访稳定工作组织协调中心和指挥调度中心,赋予了信访大厅集中使用权力、调动相关资源、直接调处纠纷、及时处置突发事件的职权。同时,理顺了原信访局内设机构,并吸纳了由司法、行政机关21个部门派出的工作部门,使信访大厅具备了诉讼指导、立案引导、协调调解、行政复议、法律咨询、司法援助等职能,其指挥力度明显加强。
  “三有”是优化运行规程,确保调处有效率。在全力打造电话专线受诉、网上信访受理、远程视频接访等三个平台,不断畅通信访渠道的基础上,沈阳市委市政府着力优化规范信访大厅内部信访案件办理规程,并通过实时实地召开处长、厅副主任、厅主任调度会,保证了信访大厅“一站式”办公,提高了调处解决问题的效率。
  “四有”是延伸工作触角,确保基层有网络。沈阳市委市政府对构建基层信访稳定工作网络格外重视,在街道(乡镇)建立了由党委主要领导任组长的信访工作领导小组,并要求具备一定硬件条件的街道(乡镇)设立信访接待室,社区(村)建立基层矛盾调解组织,负责对本级管辖的信访稳定问题进行调处和化解。同时,沈阳市在15个区县(市)全面推行人民信访代理工作制,初步形成运转高效的基层信访工作网络。
  “五有”是推行项目风险评估制度,确保预防有效果。2008年6月,沈阳市委出台《关于对重大建设、改革项目实施稳定风险评估的规定》,明确把拆迁、土地征用、国有企业重大改革等项目作为信访评估的重点,完善了公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制。沈阳市信访大厅建立了由法律、房地产、社会学、金融等方面的40名专家学者组成的信访稳定风险评估专家库,并且确定了风险评估领导责任制。
  “六有”是推动维稳队伍的专业化建设,确保处置有力量。为切实提高应对突发事件、驾驭复杂局面的能力,沈阳市委市政府将市维稳办从市委政法委整建制划入市公安局,由市公安局局长兼任市维稳办主任。各区县(市)也参照市里的模式理顺了维稳体制。市公安局组建了维稳支队,各区县(市)也相应成立了维稳大队,着力打造一支职业化、专业化的500余人的维稳队伍。市信访大厅信访突发事件处置办公室,由专门人员处置非正常访地点的突发情况的处置工作,全面提高了处置突发事件的快速反应能力。
  “七有”是加大财力支持,确保资金有保障。沈阳市区两级多渠道筹措资金,调整财政支出结构,按照各区每年不少于3000万元、开发区和县(市)不少于1000万元的标准,依托大厅建立了信访稳定工作资金保障制度,并确保所需资金及时足额到位。2008年以来,全市用于解决信访案件和帮扶救助困难信访人的支出累计达到31.1亿元。
  “八有”是建立后备干部培训基地,确保干部素质有保证。2008年,沈阳市委制定了《沈阳市市管党政领导班子后备干部工作实施细则》。“细则”明确规定,市管后备干部实践锻炼的形式之一,就是到信访部门挂职锻炼。对工作成绩突出的,要优先予以提拔重用;对表现不好的,及时予以调整。先后有655位市、区县(市)干部被派驻信访大厅。其中,市管后备干部17名,区管后备干部98名。  
  三、信访工作新机制从多个方面推动了政府创新  
  沈阳市信访工作新机制是中国信访制度演变的最新动态,在五个方面具有创新意义。

  首先,搭建了一个集中处理信访问题的平台,改进了信访工作的硬件建设。目前,沈阳市在市一级和15个区县建立了信访大厅,方便群众上访。
  第二,对信访工作的人才培养和激励机制进行了创新。沈阳市在信访改革一开始就注意把对群众有感情、对工作有责任感的干部和重点培养的各级后备干部选派到信访大厅工作。21个职能部门的干部进驻信访大厅,直接解决问题,并从信访大厅得到提拔任用。
  第三,对信访程序进行创新,集中受理各种信访案件。沈阳市、区(县)两级信访大厅采取“统一登记、分类接谈、现场答疑、立案调处、交办督办、法律救助、回复回访”的闭合式程序,对信访诉求实行“一竿子插到底”,做到有访必接、接之必办,并在“立案调处”上下功夫,设计了“四级调处”流程,确保信访事项通过不同层面得到有效解决。
  第四,充分利用网络技术,整合和提升了群众的各种利益诉求渠道,开通了市民诉求专线。2008年5月22日零时,沈阳市信访局正式开通市民诉求专线“12345”,由毕业于沈阳大学的90名应届女大学生担纲,组建了“百名信访天使团队”,实行365天全天24小时接听百姓诉求电话,这一号码还与电信部门的“114”有效链接,使线路资源更丰富,百姓电话信访渠道更畅通,架设了便捷的“空中诉求渠道”,并使用全国信访信息系统接收上级部门网上转送、交办的信访事项。与此同时,各区县(市)和责任单位也建立了相应的空中网络,形成与接待走访相呼应、相衔接、相支撑的“立体化、综合性”接访平台,成为目前国内规模最大的电话信访受理平台。
  第五,建立了信访工作的长效机制。沈阳市出台《处理信访突出问题及群体性事件联席会议组织及议事制度》,从制度上杜绝了办事拖拉、互相推诿等陋习,建立了一个负全责、有权威的矛盾调处新体制;出台《关于对重大建设改革项目实施稳定风险评估的规定》,建立了访稳定风险评估制度。在信访大厅设立了法律援助、心理疏导、政策咨询等窗口,更好地帮助群众排忧解难。此外,沈阳市还在全国率先在信访局建立纪检组,对信访工作进行责任追纠。截至2010年初,全市15个区县信访大厅都建立纪检组,一共有92名纪检干部,形成了责任追求网络。  
  四、信访工作新机制的经验与启示  
  沈阳市适应新时期新形势的需要,对信访工作制度进行创新,取得了明显的实效,为我国其他省市地区开展信访制度改革提供了可借鉴的经验。沈阳市在信访工作新机制的创建上,至少有十个方面的经验值得学习和借鉴。一是领导干部高度重视信访工作,有魄力有能力,敢担当。沈阳市委书记曾维上任伊始就高度重视信访工作,强调“发展是政绩,稳定也是政绩”的理念,积极采取了多种措施推动信访工作。二是多部门参与信访工作,通过工作组等形式开展工作,专项解决信访案件。三是各职能部门切实贯彻执行信访条例,维护法律效力。四是及时总结基层经验,加以提升和总结。制度创新层面是不断提高的过程,往往较高层级的制度创新来自对基层实践经验的学习。五是建立基层信访工作网络,搭建信访工作平台。六是建立风险评估机制,对潜在的上访事件进行预防。七是要重点解决改革中的关系民生和社会稳定的困难问题。八是进行有效的制度建设和机制建设,确保工作的有序化和规范化。九是建立一支优秀的信访工作人才队伍。最后,政府舍得投入,并且对社会稳定进行客观的成本—收益分析。
  (执笔人:丁开杰 系中国地方政府改革与创新研究课题组成员、中央编译局比较政治与经济研究中心副研究员)

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