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政府改革

提供生态型公共产品:政府转型的新旨向

作者:樊继达  时间:2013-11-27

  中国以最脆弱的生态承载着世界上最大规模的人口和最大强度的发展压力。随着经济发展与生态、资源等矛盾的日益尖锐,拥有良好的生态环境,享受基本的生态型公共产品服务正成为越来越多人的共同诉求。但是,一个显而易见的事实是,民众对生态型公共产品的需求与政府供给意愿和绩效之间存在较大的落差。生态型公共产品供给不足已成为近年来滋生群体性事件,造成社会不稳定的重要诱因之一。2012年在四川什邡、江苏启东、浙江宁波等地发生的多起群体性事件即是典型的例证。生态型公共产品关系到中国转变经济发展方式的成败、民众生活的幸福程度与社会和谐以及中华民族的未来。中国从经济大国走向经济强国,生态型公共产品的均等、无差异提供与分享是基本前提。深刻认识政府提供生态型公共产品的理论机理,反思其偏离的成因并提出矫正之策是现阶段中国迫切需要解决的重要问题。

  一、发展变迁、生态恶化与幸福迷失

  如果以1978年为起始点,我们可以将1978-1992年界定为中国发展1.0阶段,其主要任务是逐步达成改革开放的共识,将全社会的力量凝聚到经济建设上来,跨越“贫困陷阱”。1993-2002年是中国发展2.0阶段,其主要任务是建立中国特色的社会主义市场经济体制,从根源上解决姓资姓社的问题。2003年以来则是中国发展3.0阶段,进入科学发展、和谐发展的新时期。经过三个阶段三十多年的高速发展,中国成功实现从经济弱国到经济大国的跃迁,成为世界第二大经济体,进入中等收入国家行列。但是,民众的幸福程度并没有与经济的高速增长同步提高,分配格局扭曲、城乡发展畸形、生态资源环境压力加大等问题的交织叠加严重削弱民众的幸福感。在辉煌的经济成就背后,中国付出高昂的生态、资源及环境代价。据有关部门统计,各地因环境污染造成的损害,包括空气污染引发的疾病、森林退化等造成的全部损失可能达到GDP的5%-6%,大致相当2.6亿元人民币(合4100亿美元)。2009年环境损失相当于当年GDP的3.8%左右。

  在改革开放初期,中国面临的主要矛盾是老百姓日益增长的物质文化需要同落后生产力之间的矛盾,党和政府工作的重点是解决吃饭生存问题。但进入发展3.0阶段后,人们的生存温饱问题已基本得到满足,社会主要矛盾的主要方面发生了变化,民众的重点需求转向公共产品,尤其是与人们生活密切相关的基本型公共产品如清洁的空气、干净的饮水、良好的教育与医疗等。能否享受基本的生态型公共产品,实现人口、经济与生态的协调发展已成为衡量一个城市或地区老百姓幸福与否的基本标准。按照马斯洛的需求层次理论,任何人都是先满足较低层次的需求,之后再满足较高层次的需求,由此螺旋式递进。生态型公共产品属于基本公共产品,生活在良好的生态环境中是人民群众的基本需求,也是政府应当提供的基本公共服务。进入新世纪以来,因生态型公共产品供给不足或受到破坏而引发的群体性事件急剧增加,自1996年来以来,环境群体性事件一直保持年均29%的增速,成为社会不稳定的重要隐患。诸多生态性群体性事件表明,民众对于生态性公共产品的需求已经进入爆发期,那种以牺牲生态换取经济增长的做法已经不合时宜。生态型公共产品的生产与消费已不再是简单的公共经济问题,而是上升为严肃的政治社会问题,成为中国能否实现永续发展的掣肘。

  二、公共经济学视角下的生态型公共产品

  公共产品理论是解释现代诸多公共经济问题的基础。到底何为公共产品?经济学大师萨缪尔森(Paul A Samuelson)1954年在《公共支出的纯理论》中将公共产品界定为:每个人对这种产品的消费,都不会导致其他人对该产品消费减少的产品。诺贝尔经济学奖获得者、经济学家斯蒂格利茨(Joseph E. Stiglitz)认为,公共产品是这样一种产品,在增加一个人对它分享时,并不导致成本的增长(他们的消费是非竞争性的),而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本(它们是非排他性的)。广义的生态型公共产品是人们在工作生活区域所享有的非排他和非竞争性,且与生态密切相关的自然、物质和制度型公共产品。自然型生态公共产品包括清新的空气、干净的水、土壤、森林资源等;物质型生态公共产品包括基本的污水处理、垃圾回收、污染处理设施等;制度型生态公共产品包括基本的生态保护制度、环境法律法规等。狭义的生态型公共产品存在消费上的竞争性,如公园,当进入人数过多时就产生拥挤效应。若依据受益范围大小,可将生态公共产品分为全球性生态公共产品、全国性生态公共产品以及区域性生态公共产品。

  生态型公共产品具有很强的外部性。外部性无法有效通过市场价格机制反映出来,即第三者因某经济活动获得正外部性收益无需付费;同理,因负外部性受损也很难获得相应补偿,因而需要政府进行干预。典型的例子如青海省三江源国家级生态保护综合实验区。三江源作为长江、黄河、澜沧江的源头,对于涵养水源、改善生态、影响气候具有重要的战略意义,为全国乃至周边国家提供了极为关键的水源及生态型公共产品,其带来的生态价值与社会价值远远高于该区域的经济价值。实行退耕还草后,原本生活在三江源区域内群众的生活受到一定程度的影响,生活在江河中下游的居民则享受上游限制发展,生态改善后带来的巨大收益。显然,如果不对三江源地区居民给予一定的补偿,是不符合社会公平正义要求的。

  在市场经济条件下,企业是主体,逐利性的特点决定其目标是经济效益的最大化而非生态效益最大化。一些企业为追求自身利润的最大化,往往会对生态环境过度开发利用,或想方设法规避其负外部性,产生哈丁的“公地悲剧”,由此引发区域性生态危机。所以,政府在提供生态型公共产品上必须发挥其“看得见的手”的作用,承担相应的职责,通过必要的措施防止生态环境的恶化。当然,生态型公共产品并非仅有公益性,在某些特定条件下也具有一定的经济性,如自然资源保护区、各类风景名胜区经过科学合理的开发后,既能改善区域环境,也能带来旅游观光等经济性收入。

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