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政府改革

刘昆:贯彻落实三中全会精神 大力推广政府购买服务

作者:刘昆  时间:2014-06-06

  推广政府购买服务是党的十八届三中全会确定的加快转变政府职能、创新社会治理、改进政府提供公共服务方式的一项重要举措。大力推进政府购买服务工作是党中央、国务院赋予财政部门的重点改革任务,各级财政部门要深入学习贯彻中央决策部署,锐意进取、攻坚克难、扎实工作,加快推进政府购买服务改革步伐。

  一、充分认识推广政府购买服务的重要性和紧迫性

  党中央、国务院高度重视政府购买服务工作。党的十八大强调,要改进政府提供公共服务方式,新一届国务院明确要求在公共服务领域更多利用社会力量,加大政府购买服务力度;去年9月,国务院办公厅印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,也就是同办96号文件,明确了改革工作的指导思想、基本原则、目标任务和总体要求;党的十八届三中全会《决定》明确提出,推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则匕都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。我们要认真学习贯彻中央决策部署,从全局和战略高度,充分认识做好政府购买服务工作的重要意义。

  (一)推广政府购买服务是加快转变政府职能、提高国家治理能力的必然要求。党的}一八届三中全会《决定》提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。这是适应我国社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化提出的重要治同理念和战略思想,进一步丰富了我国现代化的内涵。与传统的管理思维相比,现代国家治理更加强调契约精神、市场观念和法治意识,更加注重公众参与、平等协商、绩效理念和结果导向,实现包括政府在内的全社会多元参与、互动和民主管理,提高政府效率和公共服务质量。上世纪80年代以来,主要发达国家兴起了一场以新公共管理为标志的行政改革运动,其中的一个内容,就是主张全民、社会都参与到公共服务供给中来。政府可以通过契约化、民营化等形式,把公共服务的生产交由市场和社会力量来承担,通过鼓励私人投资和经营公共服务行业,引入市场竞争机制,提高公共服务水平和效率。实际上,政府购买服务与公私合作模式( PPP)的理念是一致的,其主要目的就是将社会的资金、力量和管理方式引入到政府提供公共服务或公共基础设施建设上来,让全社会参与国家治理。目前,政府购买服务理念广泛传播,已经成为许多发达国家的通行做法,在美国、欧盟、日本、澳大利亚、新西兰、加拿大等国家和地区得到广泛应用。

  长期以来,我国公共服务主要依靠政府设立机构、养人办事直接提供,出现了越位、缺位并存的现象,一些可以不用由政府直接提供的公共服务,政府直接管了,结果是政府该管的没管好,又管了许多不该管、管不了也管不好的事情,服务效率低下、质量不高、机构臃肿、人员膨胀、财政负担沉重等弊端日益显现。党的十八届三中全会《决定》指出,必须切实转变政府职能,深化行政管理体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府。这就要求正确处理政府与市场、政府与社会的关系,通过简政放权,进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用,激发市场主体的创造活力,增强经济发展的内生动力,把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。政府购买服务强调政府、市场、社会等多元主体之问的合理定位和良性互动,鼓励和引导社会力量进入公共事业领域,有利于改变政府大包大揽的传统做法,促进政府自身运作方式的改革,减轻政府压力,提高政府管理和服务社会效率;有利于形成公共服务提供主体多元化格局,有效发挥社会力量在提供公共服务、改善社会治理方面的作用,激发整个社会的活力和创造力。

  (二)推广政府购买服务是提高公共服务供给水平和效率、建设服务型政府的重要途径。改革开放以来,我国公共服务体系和制度建设不断推进,公共服务提供主体和提供方式逐步多样化。随着我国经济、社会的发展,人民群众生活水平不断提高,人们对公共服务的需求不断增加,对服务质量的要求也在不断提高。传统的由政府及其举办的各类事业单位直接提供公共服务的模式难以适应需要,基本公共服务均等化程度不足、部分服务短缺、制度建设相对滞后,难以满足人民群众日益增长的公共服务需求,迫切需要创新公共服务供给模式,有效动员社会力量,构建多层次、多方式、多元化的公共服务供给体系,为人民群众提供更加方便快捷、优质高效的公共服务。政府购买服务通过发挥市场机制作用,可以更好地满足新形势下公共服务多样化、个性化、专业化需求,可以有效发挥财政资金的杠杆作用,吸引更多的社会力量参与提供公共服务。这样,既能加快解决公共服务短缺问题,又能形成公共服务发展新机制,对老百姓、政府和各类社会力量,都是“惠而不费”的好事。

  (三)推广政府购买服务是加快服务业发展、扩大有效需求、促进就业的迫切需要。服务业的发展水平是衡量现代社会经济发达程度的重要标志,在国民经济发展中具有举足轻重的地位。目前,我国服务业发展不充分、层次偏低的问题比较突出,传统服务业比重较大,现代服务业占比偏低,特别是关系民生的养老、家政、社区服务等生活性服务业发展滞后。大力发展服务业是当前和今后一个时期我国经济结构调整的重点,是改善民生、促进就业的重要举措。李克强总理在中央经济工作会议讲话中指出,服务业是我国产业结构的“短板”,也是未来经济持续健康发展的潜力所在,推进服务业发展提速、比重提高、水平提升,一靠改革的推动,二靠开放的倒逼。服务业的发展涉及到多方面,政府提供的一部分公共服务,要通过发挥市场机制作用,大力发展推进,使其成为现代服务业的一个重要组成部分。推广政府购买服务,通过引进竞争机制,有利于打破行政垄断等体制性障碍,推动市场化改革,能有力促进我国服务业开放,有效增加服务供给,不断提升服务业发展层次和水平,同时,还能催生大量社会组织等市场主体,吸纳更多社会就业。按照国际平均水平,社会组织提供的就业岗位数量约占整个经济活动人口的4.4%,目前我国这一比重还不到1%,如果国内社会组织发展达到国际平均水平,则至少可以增加3000万就业岗位。因此,推广政府购买服务,是当前扩大服务业开放、加快服务业发展、引导有效需求、促进就业的重要改革推力和抓手。

  推广政府购买服务是党的十八届三中全会确定的加快转变政府职能、创新社会治理、改进政府提供公共服务方式的一项重要举措,我们要从全局和战略高度,充分认识做好政府购买服务工作的重要意义。

  (四)推广政府购买服务是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容。财政制度安排体现政府与市场、政府与社会、中央与地方关系,是国家治理体系的重要组成部分。三中全会对深化财税体制改革作出了明确部署,要求通过深化改革,加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度。实行政府购买服务是深化财税体制改革、建立现代财政制度的应有之义。首先,政府购买服务强调“费随事转”、“办事养人”,是体现结果导向的公共管理和财政支出理念,可以降低公共服务成本、提高财政资金使用效益,改变传统的“养人办事”财政拨款支出方式。其次,通过政府购买服务,从项目申报、项目审定、组织采购、资质审核、合同签订、履约监管到绩效评估等整个工作流程,都需要做到公开、公平、公正,符合预算公开和政务公开的改革方向,有利于提高财政透明度。第三,通过政府购买服务,一些公共服务由社会提供,在市场实现,可以更好地处理公平与效率的关系,使资源配置在这一领域实现效益最大化和效率最优化,让财政资金使用效益提高,公共服务质量优化,还可以相应加强政府对提供服务过程、结果和资金使用效果的全方位监管,可以防止财政资金“重分轻管”、“一拨了之”,有利于建立现代财政监管模式,提升现代财政管理水平,提高社会公众对政府的满意度,改善干群关系。

  近些年来,一些地方立足实际,按照中央关于转变政府职能和创新社会管理的要求,积极探索政府向社会组织等社会力量购买服务,取得了良好效果。其中,广东、青海等省份以及杭州、成都、无锡等30多个地级市出台了政府购买服务的有关文件,在市政、养老、社会救助、社区服务等领域作了大量探索,积累了不少好的做法和经验。国办96号文件下发后,地方党委政府高度重视,许多省份的主要领导同志作了专门批示,分管领导亲自研究部署推进本地区政府购买服务工作;财政部及时发出通知,要求各级财政部门发挥牵头作用,加强工作指导;有关部门积极行动,广泛开展调研,制定具体实施办法,初步形成了中央和地方共同推进改革的良好氛围,工作取得积极进展。一是建立健全工作机制。明确了“政府领导、财政牵头、部门协同”的政府购买服务工作机制,有的地方还准备成立专门领导小组,加强统筹协调。二是着力构建制度体系。目前,广东、上海、江苏、山东、云南、安徽、新疆等省份制定了政府购买服务的有关实施意见。北京、河北、重庆、青海等大部分省份正在抓紧制定本地区的指导意见,拟于近期印发实施。广东、山东、河北等省还陆续出台了政府购买服务指导目录及有关专项管理规定。三是积极部署推进2014年试点工作。许多地方对2014年政府购买服务试点提出了明确要求,力争今年取得突破性进展。比如,河北省已初步确定群众关注度高、示范作用好的13个重点领域,选取84个项目开展试点;湖南省结合事业单位分类改革和政府职能转变,遴选出与保障和改善民生密切相关的保障性住房后续管理、养老服务、环境监测、新建公路养护等7个民生项目开展试点。政府购买服务是一个新生事物,是涉及范围很广、领域很宽的工作,现在还是“摸着石头过河”,前期一些省区探索了不少好的经验和做法,希望各地充分交流,互相学习,取长补短,共同推进。

  在充分肯定前一阶段工作的同时,也要清醒地看到,目前政府购买服务工作还处于起步阶段,面临许多困难和问题。突出体现在:一是有些部门认识不到位。由于转移政府职能涉及到利益格局的调整,有的部门对推进购买服务存在“舍不得”、“不敢推”的思想,甚至存在抵触情绪;有的部门更多的是想通过购买服务新增资金,扩大支出领域;有的部门想通过购买服务规范支出行为,但又一}向条条框框多,给工作增加不必要的麻烦,畏难观望情绪较重。二是法规制度建设滞后于实践需要。尽管《政府采购法》及有关规章制度包含了服务采购的内容,但现行服务采购的一些程序和制度规定难以适应购买公共服务的需要,加之缺乏公共服务项目的质量标准、绩效评估、监督机制等制度,许多地方在开展工作中对购买内容、范围、程序以及方式等具体政策问题还存在诸多疑虑。三是社会力量承接能力有限。当前我国社会组织等市场主体整体发展水平不高,多数规模较小,承接服务和筹集社会资源的能力不强。部分社会组织行政化色彩较浓,社会影响力、独立运作能力不足,同时受资金、人员、管理水平等因素影响,并不能完全顺利承接政府购买的服务项目,等等。这些问题,都需要在改革实践中不断深化认识,积极探索,逐步研究解决。

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