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政府改革

服务型政府的概念、模式与构建路径

作者:杨艳  时间:2014-12-01

   服务型政府已成为公众、学者、传媒、政府等多元社会主体互动频率最高的符号之一,成为当今中国社会主流的政治话语、学术话语和公众话语。这一“合法的话语”的确立,既非单纯的概念逻辑演绎,也非自然的理论平面铺陈,而是经历了“线性、平面、立体”的三维历史生成过程。就学术界而言,近年,关于服务型政府研究的内容不断拓展,视角渐次丰富,领域日益细化,方法有所创新,看似繁荣的现象似乎意味着服务型政府研究已经成熟化和定型化,事实是,尽管各种研究不断丰富着总体性的服务型政府的内容,尽管党的十八大报告首次赋予服务型政府以明确的内涵,然而无论是在理论界还是实务界,目前关于服务型政府的认识仍然还存在一些需要澄清的问题。

  一、概念演绎:从理论到行动

  任何一种理论的产生,从语词到概念,再到体系,都是时代同仁的共同努力的结果,服务型政府同样是当代中国学者的集体智慧和贡献,“服务型政府概念是在学术界多年讨论的基础上形成的”,这一讨论发生于20世纪90年代中后期,首先肇始于行政法学界对“服务行政”的引介和探讨,随后延伸至行政学界并最终在行政学领域被提升为“服务型政府”。因此,从学说史的角度看,作为一种理论自觉和模式建构,服务型政府研究发生于20世纪末21世纪初应更为确切,而非仅仅从文献检索角度所追溯到的20世纪80年代。只有清楚了作为理论体系之核心概念“出场”的特定“场域”而不是纠结于某个语词出场的历史顺序,我们才能更好地理解和把握理论,否则就可能会各取所需、片面理解甚至出现偏差。

  从政府治理的历史来看,如果说管理型政府在兴起与成熟的过程中凸显出公共服务的职能,那么服务型政府则是中国的学者们在反思中国行政改革“要建设什么样的政府”中提出来的。但是,一提到服务型政府,学术界一些人总是自觉或不自觉地“一路向西”或“寻根问祖”,似乎“无西不精”“遗古不厚”,这是缺乏学术自觉和学术不自信的表现。我们固然需要认真研究和积极借鉴西方发达国家治道变革的经验,需要仔细挖掘和继承发扬传统社会治理的有益成果,但我们更不能对正在形成并日益走向成熟的中国特色社会治理实践视而不见甚至加以否认。

  20世纪80年代至20世纪末期间,经过四次较大规模的政府改革,我国政府机构扩张的总体势头得到一定程度遏制,政府职能转变走上正轨,政企关系逐步理顺,公务员制度得以推行,但同时也存在许多误区或缺陷:政府改革缺乏主动性、自觉性和前瞻性,政府改革视角狭隘,缺乏对政府改革理论上的反思,效率主义典范局限。造成这些缺陷的原因是多方面的,学术界对行政体制改革在中国改革总体性战略中的地位、基本目标、方案设计、面临的难题及具体措施等方面进行了热烈的讨论,也包括对“服务行政”的探讨。正是在这一期间,服务型政府概念开始萌芽并在职能的角度或模式的意义上“有限度地”被使用。与之相应的是,张康之基于但不限于政府职能、机构、行政文化等某一方面的研究,而是在此基础上对行政改革目标的整体模式进行了前瞻性的全方位思考和宏观预测。在1998年提出的“服务行政模式”基础上,张康之在2000年进一步明确提出了“服务型政府模式”,并将传统的政府类型概括为统治型政府和管理型政府,这样,“服务型政府”就不仅仅是政府职能及其实现方式的一种概括,而是在社会治理和政府发展的历史维度中被赋予了类型的含义。2002年,刘熙瑞撰文认为,经济全球化背景下中国政府的改革目标就是建设服务型政府。这里实际上已将服务型政府视为政府的一种历史类型。两位学者的贡献不仅在于将服务型政府提升为政府的一种模式,更重要的是,其观点在学术界或被赞同引用,或被批评商榷,就此开启了服务型政府研究的热潮,推动了服务型政府的“合法性”开始在学术界生长直至扎根于实践。

  服务型政府的合法性构建不能脱离与实践的互动,这首先来自于地方政府的推动。从地方层面看,明确的服务型政府建设实践要早于中央政府。从2002年年初开始,南京、重庆、成都、大连、广州、苏州等地陆续开展了以“服务型政府”为名的政府改革。当然,服务型政府的合法性构建直接得益于中央决策层的关注和认可。2004年2月,时任国务院总理温家宝在中央党校省部级研讨班结业仪式上首次提出“要建设服务型政府”。2005年的《政府工作报告》用一个完整部分论述服务型政府建设。2006年10月,服务型政府第一次被写入执政党的指导性文件——《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。2007年,党的十七大报告进一步强调要“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。2008年和2010年的《政府工作报告》也一再强调要建设服务型政府,“十二五”规划提出了建设服务型政府的目标。但上述文件尚未对“服务型政府”概念作明确界定,也无具体内涵的描述。2012年,党的十八大报告首次赋予“服务型政府”以明确的内涵。这样,建设服务型政府从学术讨论到实践推动,从地方先行到中央肯定,一步步被纳入国家总的方针和目标的轨道上,成为我国行政改革的基本目标和行动纲领。

  二、内涵界定:从分歧到融合

  由于服务型政府在理论上的未定型,以及其在现实中的“多层次性、多维度性和多视角性”,在理论和实践中都存在一定的混乱。关于服务型政府认识的分歧首先表现在概念界定上的不统一,其次是与有限政府、法治政府、责任政府等的关系上不统一,即各概念间到底是平行关系还是统属关系。在概念界定上,存在五种代表性视角:政府宗旨角度;政府与社会关系角度;政府职能或者服务内容角度,这一定义用的是“公共服务型政府”;管理即服务的角度;政府工作方式的角度。如何看待这些表述各异的观点?

  政府的服务行为,既是目的与手段的有机结合,也是服务职能和服务方式的和谐统一,目的与职能是手段与方式的前提和基础,手段和方式是目的与职能的实现途径,相互之间不可分割。上述观点从各自强调的侧重点,都或多或少地揭示了服务型政府的特质。因此,在理解和运用“服务型政府”概念时,没有必要站在一个角度去否定另一个角度,当然也不能站在某一方面宣称权威而否定和排斥另一方面。但是,从理论建构来讲,我们必须意识到服务型政府的“多层次性、多维度性和多视角性”,进而确保其作为理论基础的概念的确定性和完整性。也就是说,各自侧重点的合理并不能替代对服务型政府的全面深刻理解,否则,这不仅是理论上认识的偏差,更容易造成实践中的简单化和片面化。

  在实务界,实践者并不像学界那样追求概念的明确界定,而是在“服务型政府”概念下,面对社会发展的现实需要,进行各种创新实践,这是一种务实的态度。温家宝首次提及“服务型政府”时就明确了当前建设服务型政府的基本内容:发展和提供公共设施、公共事业、公共信息,为社会公众参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。2005年的《政府工作报告》从服务方式、行政效率、运行机制、群众参与、政府形象等五个方面阐述了建设服务型政府的基本思路。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确了“建设服务型政府”的目标要求,党的十七大报告则提出了与服务型政府相适应的行政管理体制,并在政府职责、政府与社会、政府与市场、政府行为、部门体制等方面做出了安排。在2008年2月23日的中央政治局集体学习时,胡锦涛明确了服务型政府的宗旨、目的、关键、重点和基本目标等。

  总的来看,尽管党的十八大报告之前的中央文件没有明确告诉我们什么是服务型政府,但这些论述是在经过广泛而深入的调查研究之后所作出的重大决策,这不仅为服务型政府建设的实施提供了指南,也成为我国通过政府建设来促进社会转型、建设和谐社会的重要指导,服务型政府建设取得了令人瞩目的成效。在此基础上,党的十八大将服务型政府的内涵凝练为“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”四个方面,这不仅是首次为长期以来备受歧义理解的服务型政府厘定了明确的内容,更重要的是为我国今后的行政改革谋定了明确的目标追求,正式宣告我国的行政改革从机构增减的外延式改革转入职能转变、功能调整完善的内涵式改革,从被动式、回应式的配套改革上升为管理模式的主动求变。

  具体来说,上述四方面内容从职能、结构、运行和结果完整地刻画了服务型政府应具备的形象。首先,服务型政府是职能科学的政府,这是服务型政府的前提和基础。自1988年首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”到2003年将政府职能界定为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”,我国的政府职能转变取得了显著成就,但是无论哪一部分都还未达到“科学”的程度,尤其是社会管理和公共服务方面的“科学化”任务还很重。其次,服务型政府是结构优化的政府,这是服务型政府职能实现的载体和手段。政府结构的实质是公共权力的配置及其运行,“结构优化”是指经过改革达成政府内部权力结构的合理配置,纵向上减少政府层级、实现组织扁平化,横向上强调部门协同、清除组织壁垒。再次,服务型政府是廉洁高效的政府,这是服务型政府职能实现过程的总体要求,是行政人员和行政机关最基本的行为准则。最后,服务型政府是人民满意的政府,这是服务型政府建设的最终目的和评判标准,它贯穿并统率政府职能转变、结构调整及职能运行的整个过程。将“人民满意”纳入政府模式的内涵之中,不是对“人民主权”“为人民服务”简单地再次确认,而是将公众提升为社会治理的主体要素,由此实现对政府本位、权力本位的反转,进而区别于传统的统治型政府和管理型政府。

  如果说党的十八大报告为我们明确了服务型政府的内涵和形象,那么关于服务型政府与责任政府、法治政府之间到底是平行关系还是统属关系似还未有定论,这不仅存在于理论界,近年中央一些重要文件也使用了“服务型政府”之外的概念。例如,“十一五”规划的提法是“加快建设服务政府、责任政府、法治政府”,党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出的是“建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府”,2011年的《政府工作报告》和党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的提法是“建设法治政府和服务型政府”。“服务政府”更多的是从公共服务的角度讲的,焦点在于政府职能,而“服务型政府”则是包含了政府职能、运行机制、行政文化等各方面系统地、完整地、深刻地转变的政府类型,意味着一种新的政府治理模式,意味着全新的行政理念、战略目标、政府职能、组织形态、行为准则和运行方式。

  三、理论正解:从职能到模式

  服务型政府与责任政府、法治政府等政府间关系存有争议的实质在于将“服务型政府”局限于职能转变的角度,在于将“服务”仅仅理解为现实的公共服务行为和产品,没有意识到服务型政府是一种新的社会治理模式。这种理论的不自觉性几乎遍及关于服务型政府的所有讨论中。如在回答“为什么要建设服务型政府”时,常见的分析多是从经济决定政治、政治反作用于经济这一熟悉的原理出发,而忽略了作为上层建筑之政府治理自身发展的内在逻辑。

  虽然服务型政府建设是在中国行政改革实践中提出来的,但这并不影响我们去考察同一时期西方国家的行政改革。事实上,只有将我国服务型政府建设置于全球化的行政改革浪潮中,才能认识到提出服务型政府的重大意义。始于20世纪70年代末的西方国家的政府改革,一个共同点就是以“企业家”政府理论为指导,大量借鉴私营部门的经营理念,引入市场选择理论,将竞争机制引入政府治理中,宣扬了“顾客中心”的理念,强化了公共服务的价值,很大程度上回应了民众需求,实现了社会服务的多样化。但是,种种努力在取得短暂和表面的成功后,对社会不公、贫富分化等实质问题的解决仍束手无策,甚至可能使问题更加复杂化,“占领华尔街”就是最好的例证。

  理论界对于新公共管理运动的批评和批判自20世纪90年代开始,一直没有消停,最基本的观点就是认为它模糊了政府与市场的本质区别,过分强调市场的作用以及对经济和效率的痴迷,进而只是注重公共服务提供的技术和手段,忽略了体系设计和制度安排的根本转变。其实,从整个人类历史来看,当前政府治理出现的这些问题,根源在于自工业革命以来所形成的形式化治理,在于对经济和效率的过分注重,而政府被塑造为政治的和经济的政府,其道德性的一面被祛除了。因此,要解决政府的不道德性问题,必须在汲取政治、经济方面治理成果的基础上,确立道德的统合地位,并从政府自身做起,从根本上转变传统的政府自身法制化的形式建设,以一种新的价值理念作为政府改革和发展的总体目标。在公共行政的层面上,就是要确立起“服务”在政府体系中的核心价值地位。这正是我国学者提出服务型政府概念的立意所在,也是我国服务型政府建设不同于西方国家行政改革的根本所在。

  关于服务型政府的出现,张康之从人类社会治理的角度,做了深入的历史和逻辑证明。简言之,在传统农业社会,政府是以维护等级秩序为根本目的出现的,政府与公民处于“统治—被统治”的关系,强调的是权力的运用和“命令—服从”的统治方式,行政的公共性处于自发的状态,即使是有限的“服务”也是被纳入统治的框架中,形成的是统治型政府。在工业社会,行政的公共性进入自为建构过程中,政府为维护社会秩序充分运用法律制度,公共服务提供被纳入法制化序列,而主导公共行政的是效率的价值追求,效率追求在制度化的形式中得以保障,政府成为公共服务的唯一提供者,并处于绝对的主体地位,这时的政府属于管理型政府(也有学者称为管制型政府)。在后工业社会,行政的公共性建构进入一个自觉时代,政府不再是社会治理中的唯一主体,它与社会其他组织甚至个人共同构成公共服务的提供者,政府与社会不再是“管理—被管理”的主客体对立关系,而是一种“主体—主体”之间的合作关系,效率不再是政府追求的最高和唯一目标,服务则上升为最高的核心价值,在政府的价值序列中从边缘走向了中心,这时的政府就是服务型政府。

  作为人类社会治理进程中政府的三种历史形态,统治、管理、服务在每一形态中都有其存在的基础,只是在不同历史阶段,各自所处的地位不一样。正如我们不能因为传统农业社会有法律就将其视为法治社会,也不能因为法治社会中有国家强制性权力的存在就称其为专制社会一样,同样也不能因为现代政府在实质上还没有发生政府性质和根本宗旨的转变,就将服务型政府仅仅视为政府服务工作方式的转变,从而否认其作为社会治理发展趋势的可能性。服务型政府的标志在于“服务”核心地位的确立,它并不否认这之前的政府也存在具体的公共服务,而实际上近代以来的管理型政府一直在注重公共服务的改善和服务品质的提升,只是没有将“服务”上升到核心地位而已,因而也就不可能实现政府形态的转变。当我们从人类社会治理的历史演进中来看待服务型政府时,前述关于服务型政府的两大分歧也就迎刃而解了。服务型政府是对统治型和管理型政府的积极扬弃,在这种历史定位中,人类社会在政府发展中所取得的一切文明成就,都可以被吸收到“服务型政府”建构中来,责任政府、法治政府、透明政府等都是作为服务型政府的内容而存在的。党的十八大报告关于服务型政府内涵的描述,涵盖了政府职能、机构设置、运行过程、结果评价、行政理念等政府行为的完整过程,无疑也囊括了其他所谓平行概念的内涵。

  因此,作为治理模式的“服务型政府”中的服务,不仅仅是指制度供给服务、公共政策服务、公共产品服务、公共管理服务、社会保障服务等政府服务职能和行为的事实描述,还是一种行政价值和行政文化。服务型政府的“服务”是集事实、价值、理念于一体的逻辑递进的概念。作为事实层面的“服务”,指向的是公共服务、公共产品和服务行为,意味着政府职能以公共服务为主,在此层面上称为“公共服务型政府”也无不可;作为价值层面的“服务”,关注的是其在政府治理体系中核心价值地位的确立及其在政府行政中的实现,规范的是政府与市场、社会、公民之间的关系,由此实现政府本位向社会本位、由官本位向公民本位、由权力本位向权利本位的根本性转变;作为理念层面的“服务”,贯穿于政府体系的构成及运行之中,是型塑政府的DNA,如果缺少服务的理念,也就不具备服务的价值,也就可能徒具服务的形式,甚至演化为暴力、强权,一种强买强卖,一种垄断。换言之,服务型政府所讲的“服务”,不仅仅是一个事实描述,还是一个价值要求,不仅仅是要求具体公共服务的输出,更重要的还是政府行为的最高价值准则和基本理念,是政府的价值归属。就学科构建而言,“如果不能清楚地确定规范性价值的地位,我们就不可能建立公共行政科学”,在实践层面,作为统摄其他不同价值理念的核心价值,“服务”必须渗透到政府管理的完整系统之中,最终落实和体现在政府各部门、各层次、各环节、各人员的具体实践与行动中。

  四、现实构建:从要素到路径

  我们之所以说服务型政府是一种新的政府模式,不仅是因为“理解事物的唯一方式是对模式进行思考”,模式是对现实的一种抽象和简化,是认识和再现现实的方法论,更在于政府行政总是展现出一种“自我加强、自行巩固、自我驱使”的力量,这就是人类社会治理中“隐藏的逻辑”,而这种力量或逻辑存在于多种要素的角力中。因此,在把握服务型政府内涵的基础上,应从模式继续出发,进一步深入分析作为模式的各构成要素及相互关系,进而为服务型政府的现实构建寻找可能的途径。

  作为理论构建的模式,服务型政府的构成要素是开放的、有层次性的,这种开放性和层次性源于实践中服务型政府的不断建构及其持续深化过程中的战略选择和阶段性的任务聚焦,而层次性使得从理论上来宏观把握服务型政府是可行的。那么,如何确定服务型政府的构成要素?一种有效的方法就是在历史的维度中,从服务型政府与统治型政府、管理型政府的本质区别中来把握服务型政府模式的主要构成要素。张康之是服务型政府模式的提出者和首倡者,他关于统治型、管理型、服务型三种政府类型的论述,从属于其更为宏观的人类社会治理的分析框架。换言之,张康之是在人类社会治理的历史进程中来深刻阐述三种政府模式的,综合大量相关文献,概括如下。见表1和表2(这两份表格在张康之的理论分析中并未作明确区分,此处是为理解服务型政府之便做了不成熟的变通)。

  表1 张康之教授关于人类社会治理的分析框架

  

  
 

 

  从人类社会治理的历史来看,政府一直是并将长期占据着社会治理的核心地位,因此,人类社会治理主要体现为政府这样一种制度安排,二者内容具有内在的逻辑一致性。依据上述列表举要,我们可以从价值目标、政府职能、机构设置、运行过程、结果评价、制度文化等六方面来整体把握服务型政府模式的构成要素,而在系统论视角下每一方面又自成模式,这些要素确立了服务型政府建设的路径方向和基本内容。从我国当前的服务型政府建设来看,阶段性的战略选择放在了职能科学化、组织机构优化以及权力运行过程的监督等方面。

  转变政府职能一直是我国行政改革的重中之重。什么样的政府职能是科学的,或者说如何科学地配置政府职能?就政府总体职能而论,涉及政府与市场、社会之间的关系,当前的任务主要集中在三个方面:政府从市场有序撤退,同时加强市场秩序监管;积极培育社会组织力量;突出公共服务职能。新一届政府成立以来,一方面继续削减行政审批改革项目,激发市场和社会的活力;另一方面积极推进政府向社会力量购买公共服务,同时加强提供优质公共服务职责,将食品安全、环境保护等方面的监管放在突出位置,这一逐渐清晰的施政纲领开启了政府职能的科学化之路,并在党的十八届三中全会上得到进一步明确阐述。就政府体系内部的职能配置而言,主要是中央与地方的职能划分,党的十六届三中全会对此作了明确区分,但实践中的进展较为缓慢。当然,“科学”的政府职能不是一成不变的,政府职能科学化不是要在政府与市场、政府与社会之间划分一个明确的比例,而是适时动态地调整以满足市场和社会的需求,通过提供“引导式的服务”,在政府与市场、社会之间建立稳固的有机联系,实质是政府积极谋求与市场、社会等各方主体合作共治的过程。

  机构改革是我国历次行政体制改革的主题,自1998年在机构数量上摆脱了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环后,围绕职能转变的政府结构优化、功能调整和完善则上升为改革的主要命题。结构优化包含两层含义:一是政府结构设计,包括横向上的部门重组和纵向上的层级调整;二是权责的合理配置,包括部门间的权责分配和中央与地方、省和市县之间的关系调整。结构优化的实质是通过机构改革促使“政府职能、管理方式及行政文化等方面的变革”,是“政府模式的重构”。在中央政府层面,党的十七大后被明确冠以“大部门体制”的改革是结构优化的第一步,关键是运行机制方面的内涵式改革,亟须解决以下问题:大部之间职能边界的划分,须避免在大部之间构筑藩篱;合并后原有部门间的整合;建立一体化的部门工作机制及内部协调管理等问题。在地方政府层面,“优化行政层级和行政区划”,减少管理层级、缩小管理幅度,将越来越多的资源向承担公共服务职能的部门转移,向贴近群众、贴近社会的基层政府倾斜,并配置合理的事权和财权,这是结构优化的重要内容。

  行政运行机制和政府管理方式的改革历来是重点也是难点,廉洁高效是最基本的要求。提高行政效率贯穿于我国行政改革的整个过程,早期所致力的公务员制度、电子政务等方面的建设为行政效率的提高奠定了必要的基础,当前行政效率提高的“瓶颈”主要是相关运行机制尤其是监督机制的缺乏,以及深层次观念变革的障碍。创新行政运行机制在当前乃至今后的行政改革中仍占有十分重要的地位,主要集中在:提升政府决策的科学化、民主化和法治化程度;在地方立法实践基础上,加快统一行政程序立法进程;拓展政务公开的范围和程度,包括官员个人财产公开;规范和强化行政问责制度。如果说廉洁是针对公务员个人行为的基本要求,那么高效不仅针对个人更指向行政机关,但这里的高效不单单是指高效率,更应该是高效益、高效用,因此,避免行政浪费,降低“三公”经费,建设一个廉价的节约型政府也是服务型政府建设的题中应有之义。

  从“模式”的意义上来建设服务型政府,涵盖的不仅是职能、结构、运行等实体过程,还涉及行政价值、行政理念、行政文化的转变与重塑,在某种意义上,后者的构建才是服务型政府建设最为关键之处。因此,党的十八大报告将“人民满意”作为“服务型政府”逐次递进的内涵之一就不难理解。如何做到人民满意?这既是一个历史命题,更是一个现实命题,它是政府自身合法性持续求证的过程,因而也就不可能有一个明确的时间表。但就现实构建来讲,当务之急是:建立完善的均等化的基本公共服务体系;积极探索政社合作机制,充分发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用;推行以公众需求为核心的公共服务绩效评估制度。从长远来看,建设人民满意的服务型政府,重要的是在制度建设中全面贯彻服务的价值和理念,将为人民服务的宗旨转化为切实的行动,以制度的形式保证政府的服务行为是一种稳定的、长期的、规范化的行为。反过来讲,就是要从事实、价值、理念层面将“服务”纳入正式的制度建设中,通过制度建设,改善政府机关和行政人员的行为,实现公众参与的制度化,在政府、社会、公民之间建立信任关系,通过多方的互助合作、双向互动、共管共治来追求公共利益的实现。

  总之,服务型政府是现阶段政府治理的理想模式,但持续不断的行政改革并非是单纯地为了寻求一个完美的行政实体,因为“每一种改革方案都会带来一些新问题,而这些问题又会引发一套新的改革方案”,我们不能设想有一个“理想化的政府模式,只要将其选择的新模式制度化,便可有效地改善政府工作成效”。服务型政府建设的本质是持续性地建构,只有在不断推进、渐次循环的“模式”构建中才能获得螺旋式上升。在“模式”的意义上推进服务型政府建设,既是学术共同体回应现实的自觉的“心灵联合”,也是行政改革实践参与者们自觉的时代使命。

  (作者单位:北京理工大学管理与经济学院MPA中心)

来源:《学习论坛》2014年7期 [关闭] [收藏] [打印]

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